國(guó)務(wù)院副總理曾培炎日前在全國(guó)土地調(diào)控工作座談會(huì)上表示，當(dāng)前土地管理和調(diào)控存在不少突出問題，要堅(jiān)決加以遏制。此前，國(guó)務(wù)院已授權(quán)國(guó)土資源部對(duì)各地政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，決定設(shè)立土地總督查辦公室，并下令向地方派駐9個(gè)土地督查局，專司土地管理、督查、執(zhí)法工作。一個(gè)容易理解的信號(hào)是，國(guó)家此舉意在從嚴(yán)整肅土地市場(chǎng)秩序，規(guī)范土地控制、規(guī)劃、出讓與交易環(huán)節(jié)的亂權(quán)與濫權(quán)行為。但輿論延襲了對(duì)于政策的慣性思維，執(zhí)著于這一政策短期內(nèi)能否利于房地產(chǎn)市場(chǎng)矛盾的緩解，卻忽略了另外一個(gè)重要信號(hào)，即中央土地垂直管理體系的確立，改變了過去那種由地方政府實(shí)際掌控和利用土地資源的狀況。 
背景新聞：國(guó)土部將向地方派駐9個(gè)土地督察局 監(jiān)督執(zhí)法 
    1986年，我國(guó)采行土地行政管理制度。由于土地的屬地性，管理問題錯(cuò)綜復(fù)雜，“條、塊”管理矛盾突出，實(shí)際的土地資源利用、使用計(jì)劃一般都出自地方政府之手，形成了一種地方集權(quán)壟斷。受土地高額收入誘惑，屢禁難止的土地違法違規(guī)現(xiàn)象與國(guó)家最嚴(yán)格的土地管理制度形成沖突。 
    為了破除土地資源的地方壁壘，2004年，國(guó)家對(duì)省以下土地實(shí)行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權(quán)限、國(guó)土部門的人事權(quán)限統(tǒng)一集中到省級(jí)國(guó)土部門，以期對(duì)各級(jí)地方政府亂批土地、開發(fā)區(qū)熱、土地閑置、批占耕地現(xiàn)象進(jìn)行有力遏制。但這種垂直管理仍未能使土地資源的地方壟斷屬性有所消解。由于土地管理絕對(duì)權(quán)限仍保留在地方政府手里，可以說，省級(jí)土地垂直管理的效用也是打了折扣的，以前那種土地濫權(quán)現(xiàn)象并沒有被扼制，中央決策的權(quán)威也遭到挑戰(zhàn)。 
    縱觀若干年間的調(diào)控舉措，最根本的問題在于沒有全面及時(shí)采行問責(zé)機(jī)制，從而削弱了調(diào)控的根本力度。毫無疑問，最為行之有效的土地從嚴(yán)管理政策就是強(qiáng)力推行追究、糾劾制度。這也是中央垂直土地管理的根本內(nèi)容。近期出臺(tái)的督查制，顯然是要對(duì)省以下土地垂直管理模式進(jìn)行一種實(shí)質(zhì)性突破，這意味著，一方面中央對(duì)土地的從嚴(yán)從緊控制是下了堅(jiān)定決心的；另一方面，也顯示出土地調(diào)控工作的緊迫性。 
    過去，國(guó)土資源部雖然努力發(fā)揮著宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)的資源管理職能，但執(zhí)法力度一度受到地方條塊治理的制約與抵消，例如一項(xiàng)處理規(guī)定由國(guó)土部下達(dá)到省級(jí)國(guó)土廳，但省廳又是省府組成部門，直接受省府節(jié)制，因此，這項(xiàng)處理規(guī)定很難有完全落實(shí)到地方的可能。在成立單獨(dú)的國(guó)家總督查制后，政令不暢或被層層削減效力的現(xiàn)象會(huì)被扼制，因?yàn)榭偠讲榕沙龅奶嘏蓡T們，專門在地方上巡視與督查，主要就是直接到地方上去找問題的。如此一來，形成了嚴(yán)格的向下制約機(jī)制，派出的督查局不隸屬于任何地方，只對(duì)總督查負(fù)責(zé)，直接將情況向上通報(bào)，同時(shí)，向下督促、核查地方政府土地管理、利用的合法性、真實(shí)性和法定履職情況，不參與地方具體事務(wù)，直接辦理國(guó)土部與總督查交辦的任務(wù)。這樣，一方面減少了政令不暢的可能，另一方面，對(duì)地方政府的職能形成制衡，無疑，這是中央在地方上的一雙“眼睛”，中央土地垂直管理的基本框架由此構(gòu)建起來。 
    在督查制高調(diào)出臺(tái)后，人們懷疑其效用。筆者認(rèn)為，中央對(duì)于土地調(diào)控的決心是不容置疑的，土地督查制符合當(dāng)前調(diào)控的形勢(shì)及長(zhǎng)遠(yuǎn)的資源利用需要。關(guān)鍵問題是，如何避免派出的督查機(jī)構(gòu)陷入到地方利益的陣營(yíng)中去，成為其中的一份子，或者隱瞞真相、無效糾劾，或者督查、糾劾了別人，卻沒有相應(yīng)的有效機(jī)制對(duì)督查機(jī)構(gòu)本身進(jìn)行督查或約束。這就需要盡快建立和完善一套周全的約束機(jī)制，在這個(gè)約束機(jī)制里，規(guī)章制度，異地任職，定期交流固然必要，但如何使體制內(nèi)監(jiān)督、體制外監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督有效結(jié)合起來，形成環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督體系，以增強(qiáng)督查效力，這也是需要認(rèn)真考慮的。