三論黨主立憲——憲法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的職權(quán)及其程序
�。ㄒ唬v史回顧
關(guān)于中國共產(chǎn)黨在國家生活中的地位、職權(quán)及其程序問題，中華人民共和國的四部憲法有不同的規(guī)定。
一九五四年憲法僅在序言中確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領(lǐng)導(dǎo)地位，而沒有確認(rèn)中國共產(chǎn)黨在整個(gè)國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，也沒有規(guī)定中國共產(chǎn)黨在國家生活中的職權(quán)。
一九七五年憲法不僅在序言和總綱中確認(rèn)或規(guī)定了中國共產(chǎn)黨在整個(gè)國家生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)還規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的具體職權(quán)。如軍事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和統(tǒng)率權(quán)（第十五條），對全國人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（第十六條）），總理提名權(quán)（第十七條）
，等等。但是，一九七五年憲法沒有規(guī)定中國共產(chǎn)黨行使這些職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的程序。
一九七八年憲法關(guān)于中國共產(chǎn)黨在國家生活中的法律地位的規(guī)定和七五憲法基本一致。在中國共產(chǎn)黨的職權(quán)方面，七八憲法刪除了七五憲法中關(guān)于對全國人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的規(guī)定，保留了軍事統(tǒng)率權(quán)、總理提名權(quán)等重要職權(quán)。同七五憲法一樣，七八憲法也沒有規(guī)定中國共產(chǎn)黨行使職權(quán)的程序。
一九八二年憲法只在序言中確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨在整個(gè)國家生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，而沒有規(guī)定中國共產(chǎn)黨的具體職權(quán)。同前三部憲法有重大不同的是，一九八二年憲法在序言和總綱中分別確認(rèn)或規(guī)定了中國共產(chǎn)黨必須遵守憲法和法律的義務(wù)。
�。ǘ┈F(xiàn)實(shí)分析
理論界一般認(rèn)為，八二憲法是一九四九年以來最好的一部憲法。這一點(diǎn)，筆者也非常贊同。但八二憲法沒有明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的職權(quán)及其程序，卻不能不說是它的一個(gè)重要缺陷。這有以下一些理由：
第一，八二憲法的序言確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但是，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)究竟是權(quán)利的權(quán)呢？還是權(quán)力的權(quán)呢？這個(gè)問題是不能忽視的。
中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)過全中國的抗日戰(zhàn)爭，這種領(lǐng)導(dǎo)在共產(chǎn)黨控制區(qū)表現(xiàn)為權(quán)力，在國民黨控制區(qū)則表現(xiàn)為權(quán)利。這種權(quán)利并沒有被當(dāng)時(shí)的中華民國的憲法所確認(rèn)。由因可見，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家的權(quán)利不一定要在憲法中加以確認(rèn)。一九五四年憲法沒有確認(rèn)中國共產(chǎn)黨對整個(gè)國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)恐怕就是這個(gè)道理。
實(shí)際上，在現(xiàn)階段以及今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)不可能僅僅是一種權(quán)利，而應(yīng)該是一種權(quán)力，是一種國家權(quán)力。既然是權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)在憲法的條文中作具體的規(guī)定。否則，憲法序言中確認(rèn)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就顯得空洞。
第二，既然中國共產(chǎn)黨在實(shí)際上行使著許多重要的國家權(quán)力（軍事統(tǒng)率權(quán)、總理提名權(quán)、制度創(chuàng)立權(quán)、決策權(quán)、復(fù)議權(quán)，等等），憲法就應(yīng)當(dāng)尊重事實(shí)，從實(shí)際出發(fā)，對這些權(quán)力加以確認(rèn)，并規(guī)定具體的程序。而脫離實(shí)際的憲法，其權(quán)威性就不可能是至高無上的。
第三，在現(xiàn)行的企業(yè)法律制度中，中國共產(chǎn)黨在企業(yè)中的職權(quán)和程序已經(jīng)有了比較明確的規(guī)定，為什么作為國家根本大法的憲法就不能規(guī)定中國共產(chǎn)黨在國家生活中的職權(quán)和程序呢？
企業(yè)法能規(guī)定黨委與廠長、黨委與職代會、黨委與工會的關(guān)系， 憲法為什么就不能規(guī)定黨委與人大、黨委與政府、黨委與法院、黨委與檢察院的關(guān)系呢？
第四，通常的黨政分開的理論認(rèn)為，黨組織的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)與國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)有嚴(yán)格的區(qū)別，這幾乎是政治學(xué)與法律學(xué)的常識，這些常識成了有些人反對在憲法中明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的職權(quán)及其程序的主要借口。但在筆者看來，不在憲法中明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的職權(quán)和程序就永遠(yuǎn)也不能實(shí)現(xiàn)黨政分開。這就象憲法和法律如果不明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各自不同的職權(quán)及其程序就永遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)行政與司法分開的道理一樣。
為了實(shí)現(xiàn)行政與司法的分開，我們嚴(yán)格規(guī)定了司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)不同的職權(quán)及其程序。同樣，為了實(shí)現(xiàn)黨政分開，我們也應(yīng)當(dāng)在憲法中明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的職權(quán)及其程序。
第五，中國共產(chǎn)黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這是現(xiàn)行憲法和現(xiàn)行黨章的要求，也是全國一致的共識。但是，如果憲法和法律不明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的活動(dòng)范圍，那在邏輯上是自相矛盾的，在道德上是苛求的，在客觀上是難以衡量的，在實(shí)際上也是做不到的。
如果憲法要求各級法院必須嚴(yán)格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，但對各級法院的職權(quán)及其程序又不作具體規(guī)定，那顯然是不可想象的。難道憲法不規(guī)定中國共產(chǎn)黨的具體職權(quán)及其程序又要求中國共產(chǎn)黨必須嚴(yán)格地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)就是可以想象的嗎？
第六，共產(chǎn)黨也要接受監(jiān)督，共產(chǎn)黨的組織如果違反憲法和法律也必須予以追究，這是全國的共識，也是現(xiàn)行憲法第五條的規(guī)定。但是，這種監(jiān)督是依法進(jìn)行好呢？還是象“文革”中那樣不依法進(jìn)行而只依據(jù)最高領(lǐng)袖的“最高指示”進(jìn)行好呢？
這些問題，法律學(xué)和政治學(xué)顯然未做過認(rèn)真的研究。如果對黨的監(jiān)督要依法進(jìn)行的話，就必須在憲法和法律中對監(jiān)督方式和監(jiān)督程序作出明確的規(guī)定。如果監(jiān)督共產(chǎn)黨的程序法定化了，那么被監(jiān)督者的活動(dòng)程序也應(yīng)該法定化，否則就是不公平的，不科學(xué)的。
第七，共產(chǎn)黨對軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)是政治學(xué)和法律學(xué)不容否定的現(xiàn)實(shí)。軍隊(duì)是最重要的國家暴力機(jī)器，而領(lǐng)導(dǎo)這種暴力機(jī)器的中國共產(chǎn)黨，憲法中卻沒有規(guī)定其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的具體內(nèi)容及其領(lǐng)導(dǎo)程序，這在邏輯上說得通嗎？
第八，不將中國共產(chǎn)黨的職權(quán)及其程序在憲法和法律中明確規(guī)定下來，在客觀上也有害處。主要有兩個(gè)方面。其一，容易授人以柄。有些人可以依據(jù)憲法中沒有規(guī)定中國共產(chǎn)黨的職權(quán)而客觀上又要行使某些國家權(quán)力的事實(shí)，來指責(zé)中國共產(chǎn)黨不遵守憲法，而我們對這種指責(zé)又難以作出有力的反駁，這就不利于加強(qiáng)和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。其二，憲法不明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的職權(quán)范圍及其活動(dòng)程序，也容易使一些地方的黨組織濫用自己的職權(quán)，這些方面的例子在報(bào)刊上是可以經(jīng)常見到的。
第九，憲法中不能明確規(guī)定政黨的職權(quán)及其程序，往往被當(dāng)作政治學(xué)、法律學(xué)的“原理”，而在事實(shí)上，這種“原理”不過是人們的思維定勢罷了。只要跳出教條主義的思維定勢，我們馬上就會發(fā)現(xiàn)，原來被看作“原理”的東西事實(shí)上既不是上帝的圣諭，又不是“世界憲法”中法律規(guī)范。既然如此，中華人民共和國憲法為什么不能明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的職權(quán)及其程序呢？
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如果說在憲法中明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的職權(quán)及其程序是可行的話，那么我們應(yīng)該根據(jù)什么樣的思路來設(shè)計(jì)有關(guān)的憲法規(guī)范呢？
筆者的建議如下：
第一，可以將中共中央規(guī)定為集體的國家元首，將中共地方組織規(guī)定為地方元首，并參考各國有關(guān)國家元首的憲法規(guī)范來設(shè)計(jì)中共中央以及地方各級黨委的具體職權(quán)及其程序。
第二，鑒于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)組織活動(dòng)對國家
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