請愿權(quán)理論和制度比較研究演講范文

　　XX年2月13日 15:54 杜鋼建

　　請愿權(quán)沒有制度保障，是中國大陸現(xiàn)行憲法的眾多缺點之一。這一缺點在1999年3月進行的修憲中仍沒有涉及。在中國大陸，民眾的請愿意識已明顯增強。1999年4月功弟子為要求天津市公安局釋放功成員，在北京請愿，就是典型的一例。請愿活動秩序井然，要求堅定，令政府上下大為震驚。因此，如何在制度上

　　保障請愿權(quán)，已成為刻不容緩的課題。無論在西方還是東方，請愿權(quán)都是一項古老的權(quán)利。在不同時代和不同社會制度下，請愿權(quán)的內(nèi)容和范圍有較大的區(qū)別。隨著時代進步和社會發(fā)展，請愿權(quán)的內(nèi)容和范圍不斷得到豐富和擴大。

　　請愿權(quán)在基本人權(quán)體系中占有重要的位置。請愿權(quán)既是一項表現(xiàn)自由權(quán)，又是一項參與治平權(quán)。每一個人在法律共同體中都有權(quán)利向有關(guān)機構(gòu)表達自己的愿望；

　　對于共同體事物和有關(guān)事項，享有要求有關(guān)機構(gòu)受理和回答請愿的權(quán)利。在近現(xiàn)代社會，請愿權(quán)是國民行使和實現(xiàn)國民主權(quán)的一個重要方式。請愿權(quán)還是一項重要的和平抵抗權(quán)。在現(xiàn)代法治社會中，和平抵抗運動主要表現(xiàn)為請愿運動。加強請愿權(quán)理論研究和制度建設(shè)，對于未來中國的發(fā)展有著重要意義。

　　一、請愿權(quán)的性質(zhì)和意義

　　正確認識請愿權(quán)與言論、集會、結(jié)社、游行、示威、罷工等自由權(quán)利的關(guān)系，有助于充分理解請愿自由權(quán)的特殊意義和特定價值。

　　妨礙請愿自由權(quán)意識發(fā)展的思想原因之一是現(xiàn)代社會許多人認為「請愿」屬于具有封建色彩的觀念。既然公民在現(xiàn)代社會已享有言論、集會、結(jié)社、示威、游行、罷工等自由民主權(quán)利，就沒有必要強調(diào)請愿自由。國民既然是主權(quán)的擁有者，就無需降格向國家機關(guān)「請愿」。此種觀點實際上產(chǎn)生于對請愿自由權(quán)概念的誤解。在封建國家，，臣民固然需要享有請愿權(quán)。在現(xiàn)代民主社會，國民同樣需要享有向國家機關(guān)請愿的權(quán)利。在任何一個組織化社會中，無論其民主化程度多高，全體成員不可能參與每一項共同體事物的處理。管理專職化趨向決定公共機關(guān)的存續(xù)及其與民意的距離。請愿權(quán)的行使有助于縮短公共權(quán)力與民意的距離，并有助于克服公共權(quán)力異化的趨惡現(xiàn)象。無論在古代，還是在近現(xiàn)代社會，請愿都是民眾表達意愿的基本方式之一。請愿自由權(quán)在基本人權(quán)體系中的特殊地位和作用是其它基本自由和權(quán)利所無法替代的。

　　請愿權(quán)與訴愿權(quán)的共同之處在于均為憲法所規(guī)定的公民權(quán)利，且均須具備書面形式。二者的主要區(qū)別在于：一，請愿的當事人在法律上通常無特定限制，國民對有關(guān)國家政策、人權(quán)保障和公共福利等問題均可向有關(guān)機關(guān)陳述希望，請求為一定行為或不行為。訴愿的當事人在法律上通常有特定限制，主要是權(quán)利受害人。二，請愿的事項范圍在法律上通常無特定限制，請愿所涉事項范圍廣泛之至。訴愿事項范圍在法律上通常有特定限制，主要是針對具體行政處分提出的。三，請愿一般沒有期限和管轄限制，何時提出向誰提出通常有請愿人自己決定。訴愿在法律上有嚴格期限，且有管轄等級限制。

　　請愿對被提出機關(guān)有無法律拘束力問題，在學(xué)術(shù)界還存在模糊認識。過去一般人都認為請愿的被提出機關(guān)沒有必須受理的法律義務(wù)。而訴愿對于被提出機關(guān)則有法律拘束力。訴愿依法提出后，被提出機關(guān)必須受理，且須作出裁決。隨著請愿權(quán)意識的增強，請愿既然是一項基本權(quán)利，就應(yīng)當承認請愿只要依法提出，對于被提出機關(guān)就有法律拘束力。請愿權(quán)包括獲取回答或處理決定的權(quán)利。被提出機關(guān)有義務(wù)向請愿人通告處理結(jié)果并適當說明理由。此為請愿權(quán)不同于一般自由權(quán)的最重要特征。早在先秦時期，管子就強調(diào)指出：「請入而不出謂之滅」。民間有請愿或陳請時，政府應(yīng)當及時答復(fù)。請入必出是請愿制度的重要原則。為保證請入必出原則的實現(xiàn)，就需要對請愿審理期限、方式等程序問題作出明確的法律規(guī)定。

　　對于請愿審查期限，法律上應(yīng)當明確規(guī)定請愿受理機關(guān)必須于每月若干日審查請愿案件。請愿提出后，受理機關(guān)應(yīng)在特定期限內(nèi)審查完畢，不能允許拖延不理。

　　關(guān)于請愿審查方法，審查機關(guān)對于一些重大的請愿應(yīng)當給予請愿者以充分說明請愿理由、目的和宗旨的集會。請愿審查過程應(yīng)當盡可能保障請愿者的聽證權(quán)利，更多的采取以聽證會的方式審查重大請愿案。聽證會不僅應(yīng)保證請愿者代表到會，而且必要時要求請愿所涉及的有關(guān)行政當局到會，實行交互論辯審查方法。

　　向議會的請愿，即使是在閉會期間，也應(yīng)得到及時的審理。議會應(yīng)當設(shè)立受理請愿的常設(shè)機構(gòu)。此機構(gòu)在議會被解散期間也應(yīng)承擔受理義務(wù)，為下界議會審查工作做準備。

　　向行政機關(guān)和法院提出的請愿，被提出機關(guān)均應(yīng)按照特定的審查程序進行審理和作出回答。過去，法院以司法獨立為由不受理請愿的做法在西方一些國家也已發(fā)生變化。中國古代司法官員接受書面請愿和攔路訴求申請的做法有利于請愿人直訴愿望或直陳意見，可為現(xiàn)代請愿制度所借鑒。現(xiàn)代巡回法院制度的設(shè)立雖為便于公民所使訴愿權(quán)，但如能同時為請愿權(quán)的行使提供方便，則會發(fā)生更大的作用。

　　請愿雖然也是思想言論的表達，但此種權(quán)利與一般思想言論自由、學(xué)術(shù)自由和出版新聞等自由的區(qū)別在于請愿是向特定機關(guān)提出的，它產(chǎn)生受理機關(guān)受理和答復(fù)的義務(wù)。而一般思想言論自由、學(xué)術(shù)自由、出版新聞自由等不具有此種性質(zhì)。如果公民的某種愿望或意見只是表達出來，而非向特定國家機關(guān)提出，則有關(guān)國家機關(guān)不負有審理和答復(fù)的義務(wù)。請愿權(quán)的特殊意義就在于「請入必出」，請愿人不僅要向有關(guān)機關(guān)提出請愿的途徑和機會，而且享有被提出機關(guān)給予審理和答復(fù)的權(quán)利。

　　現(xiàn)代社會的許多問題，諸如戰(zhàn)爭與和平、環(huán)境保護、勞工政策、福利發(fā)展、教育改革等都需要公民通過積極行使請愿權(quán)來表達意見和參與決策。對于一般言論意見的表達，國家機關(guān)可以理會，也可以不理會。但對于公民依法提出的請愿，有關(guān)國家機關(guān)非理不可。通過請愿活動，公民和大眾可以越來越廣泛地直陳意愿，參與國事。請愿權(quán)作為一些重要的民主參政權(quán)已經(jīng)越來越受到更多人們的重視。建立現(xiàn)代請愿制度成為衡量一國憲政民主發(fā)展狀況的重要尺度。請愿權(quán)制度與訴愿權(quán)制度相比較，在保障人權(quán)和發(fā)展民主方面具有更為積極的作用。建立現(xiàn)代請愿制度應(yīng)當是我國憲政發(fā)展的重要任務(wù)之一。

　　二、請愿權(quán)與國際人權(quán)法

　　在國際人權(quán)法上，承認請愿權(quán)是一項基本權(quán)利并予以保障，主要是第二次世界大戰(zhàn)以后的事情。

　　1945年《聯(lián)合國憲章》第十三章有關(guān)托管理事會的規(guī)定中涉及保障請愿權(quán)的問題。該憲章第87條關(guān)于大會及托管理事會的職權(quán)規(guī)定「會同管理當局接受并審查請愿書。」該條規(guī)定是針對托管地而言的�！堵�(lián)合國憲章》還未明確請愿權(quán)為一項基本的人權(quán)。聯(lián)合國所受理的請愿主要還是來自托管地的請愿。當時非托管地的請愿問題還未引起重視。然而，沒想到作此規(guī)定后，托管地和非托管地的請愿書如雪片般飛來，審查請愿成為聯(lián)合國的一項重要任務(wù)。由于請愿件數(shù)太多，許多請愿都未

　　能得到及時審查。最后大會于1950年作出決議，強調(diào)請愿權(quán)是一項基本人權(quán)，并相應(yīng)了加強了請愿受理機構(gòu)的設(shè)置，成立專門審查委員會。但1954年《請愿法》雖存在諸多問題，但在請愿制度化的道路上邁出了重要一步。

　　中華人民共和國成立以后，請愿權(quán)意識不僅未能在憲法上得到增強，反而明顯衰落。1954年憲法僅規(guī)定「公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利」（第97條），沒有使用「請愿權(quán)」的概念。1975年和1978年憲法也未規(guī)定「請愿權(quán)」。1982年憲法雖然沒有明確規(guī)定「請愿權(quán)」，但規(guī)定「公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利」（第41條）。此規(guī)定中的「提出批評和建議的權(quán)利」實際上是請愿權(quán)的核心內(nèi)容。可以成為批評和建議對象的是國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員。根據(jù)條文理解，國家機關(guān)的制度、立法、行政、司法等各項工作及其政策行為等均可以成為批評和建議的對象。至于行使批評權(quán)和建議權(quán)的方式，當然應(yīng)該理解為包括個人提出批評和建議（個人請愿）以及若干人聯(lián)合提出批評和建議（大眾請愿），因為憲法同時規(guī)定公民有言論、集會、結(jié)社和示威等項自由。由于批評權(quán)和建議權(quán)構(gòu)成請愿權(quán)的核心內(nèi)容，可以認為1982年憲法在實質(zhì)上是確認請愿權(quán)的。

　　至于保障批評權(quán)和建議權(quán)的受理機制在憲法上未得到應(yīng)有的重視。1982年憲法在規(guī)定立法機關(guān)和行政機關(guān)職權(quán)時，均未規(guī)定受理公民的批評和建議。此外，1982年《全國人民代表大會組織法》和《國務(wù)院組織法》也未規(guī)定受理公民批評和建議的機關(guān)及程序。顯然，恢復(fù)和增強請愿權(quán)意識和加強對請愿權(quán)的憲法保護，依然是中國憲政發(fā)展所面臨的一項迫切任務(wù)。

　　我認為憲法應(yīng)當明確寫上「請愿權(quán)」概念并規(guī)定保障請愿權(quán)行使的基本制度。

　　其中包括請愿權(quán)行使的主體、對象范圍、受理機關(guān)及其基本義務(wù)等。在憲法對此未修改以前，可以考慮先行制定一部《請愿法》。因為憲法規(guī)定保障公民提出批評和建議的權(quán)利，所以制定《請愿法》應(yīng)當說是有憲法根據(jù)的。近年，各級立法機關(guān)接到的來自公民個人或大眾的批評和建議明顯呈現(xiàn)劇增趨勢。這表明國民的憲法權(quán)利意識增強，民主參政熱情提高。然而由于缺少明確的相關(guān)法律規(guī)定，受理機關(guān)及其受理程序基本上無章可循。批評人和建議人提出批評和建議后往往沒有下文，有關(guān)機關(guān)是否審理，如何審理，結(jié)果如何，公眾一概不知。由于缺少現(xiàn)代請愿權(quán)制度，公民的批評權(quán)和建議權(quán)實際上得不到保障，甚至因提出批評和建議而受到打擊和歧視的現(xiàn)象也時有發(fā)生。因此，盡快制定《請愿法》，建立現(xiàn)代請愿權(quán)制度，是保障公民行使憲法權(quán)利的迫切需要。

　　四、請愿權(quán)與瑞士憲法

　　瑞士憲法除第5條有關(guān)于保障「人民的自由和權(quán)利」、「公民的憲法權(quán)利」等原則性規(guī)定外，有關(guān)請愿權(quán)的規(guī)定直接體現(xiàn)在第6條c款和第57條中。第6條c款規(guī)定「各州憲法系經(jīng)人民認可，并可因絕對多數(shù)公民請求而予以修改」。這里的「公民請求」權(quán)利的核心內(nèi)容是請愿權(quán)，但也包含公民投票權(quán)和公決權(quán)。公民可以通過請愿形式要求修改各州憲法，也可以通過投票方式或公決方式提出修改意愿。第57條，規(guī)定「請愿的權(quán)利受保障」。

　　在瑞士憲法中，與請愿權(quán)有交叉關(guān)系的權(quán)利還包括與出版自由保障問題有關(guān)的「投訴權(quán)」（第55條）；要求公決法律或法令的「要求權(quán)」（第89條規(guī)定：「如有5萬有選舉權(quán)的公民或8個州提出要求，則聯(lián)邦法律和具有普遍約束力的法令應(yīng)交付全民表決�！梗�；要求全部修改聯(lián)邦憲法的「要求權(quán)」（第120條規(guī)定如有10萬有表決權(quán)的瑞士公民要求全部修改聯(lián)邦憲法，該問題應(yīng)交付瑞士全民表決。）；關(guān)于部分修改憲法的「創(chuàng)議權(quán)」（第121條規(guī)定，部分修改憲法可依照人民創(chuàng)議或聯(lián)邦法律規(guī)定的方式進行。）人民創(chuàng)議系指由10萬有表決權(quán)的瑞士公民提出的關(guān)于增訂憲法新條文或關(guān)于廢止或修改現(xiàn)行憲法中某些條文的要求。在瑞士，人民創(chuàng)議權(quán)可以表現(xiàn)為籠統(tǒng)建議的提出權(quán)，也可以表現(xiàn)為具體草案的提出權(quán)。瑞士憲法第121條對提出籠統(tǒng)建議和具體草案的效果分別有明確規(guī)定。此外，在憲法第22條中就人民創(chuàng)議的提出問題，專門作出「由聯(lián)邦法律加以規(guī)定」的原則性規(guī)定。

　　瑞士憲法在請愿權(quán)問題上的規(guī)定的特點是將請愿權(quán)與全民表決權(quán)、提出要求權(quán)和人民創(chuàng)議權(quán)、向主管機關(guān)投訴權(quán)等緊密結(jié)合在一起。問題在于憲法第57條有關(guān)請愿權(quán)的原則規(guī)定在聯(lián)邦法律中是如何得到貫徹和體現(xiàn)的。憲法有關(guān)聯(lián)邦議會、聯(lián)邦委員會、聯(lián)邦辦公廳、聯(lián)邦法院的規(guī)定均未具體涉及請愿處理問題。請愿受理機關(guān)、受理期限、受理程序等問題在憲法中沒有加以規(guī)定。只有在有關(guān)聯(lián)邦委員會職權(quán)和義務(wù)的規(guī)定中涉及「投訴」處理。憲法第102條第2款規(guī)定，聯(lián)邦委員會保證聯(lián)邦憲法、法令、命令以及聯(lián)邦各種契約的施行；主動或根據(jù)投訴采取必要措施使之得到遵守，但依第133條應(yīng)提交聯(lián)邦法院者不在此例。

　　從請愿受理機關(guān)的設(shè)置來說，瑞士聯(lián)邦辦公廳下設(shè)的法律處負責(zé)審查「公民創(chuàng)議」和「公民表決」提案的有效性。對于8萬以上公民要求全民修改憲法的倡議，

　　聯(lián)邦辦公廳需在6個月內(nèi)提交公民表決，征求公民對全面修改憲法的意見。對于部分修憲的建議，由聯(lián)邦委員會遞交聯(lián)邦議會處理。根據(jù)瑞士《聯(lián)邦委員會與聯(lián)邦行政機構(gòu)組織管理法》（1978年）聯(lián)邦辦公廳負責(zé)處理向聯(lián)邦委員會提出的有關(guān)倡議和要求。

　　由于瑞士是實行直接民主制措施較為徹底的國家，有關(guān)州和其它地方的請愿事項在傳統(tǒng)的「公民大會」上就可以提出并根據(jù)有關(guān)法律得到相應(yīng)的處理。請愿人數(shù)達到法定要求時可在「公民大會」上直接進行表決。

　　五、德國的請愿權(quán)理論和制度

　　50年代德國學(xué)者曼哥爾特·克拉恩（mangoldt

　　klein）指出，請愿權(quán)是古代自由主義思想的產(chǎn)物。在古代，請愿權(quán)就已經(jīng)被作為一項基本權(quán)利對待。請愿權(quán)概念不僅在法理上具有重大意義，而且在實踐中越來越發(fā)揮重要作用。請愿權(quán)的行使越廣泛和頻繁，越能體現(xiàn)出民眾輿論的真相。在德國，魏瑪憲法曾規(guī)定國民請愿和國民投票制度。但一戰(zhàn)后德國憲法卻反而沒有這方面的規(guī)定。此種現(xiàn)象受到曼哥爾特等學(xué)者的批判。馬特恩（karl

　　heinz

　　mattern）認為，由于缺乏國民請愿和國民投票制度，國民很難對代議制議會產(chǎn)生廣泛的影響。由于請愿活動反映出社會輿論的要求，請愿權(quán)對于發(fā)展民主主義來說是極為重要的。勞巴爾（reinhard

　　rauball）也強調(diào)指出，在憲法上放棄有關(guān)國民請愿和國民投票的規(guī)定，不利于發(fā)揮國民對政府的控制作用。體現(xiàn)社會輿論的請愿權(quán)具有控制政府的功能。

　　在德國，請愿權(quán)學(xué)說的發(fā)展經(jīng)歷了由哲學(xué)理論向法學(xué)理論的轉(zhuǎn)化。黑格爾、康德、費希特等哲學(xué)思想家都曾在不同程度上從哲學(xué)角度論述過請愿權(quán)問題。從葉尼涅克開始，法學(xué)家們逐漸將請愿權(quán)當作國民參見公共生活的重要權(quán)利對待。葉尼涅克的一般國家學(xué)認為，請愿權(quán)是一項積極的請求權(quán)。第一次世界大戰(zhàn)后的法學(xué)家恩謝茨極力主張將請愿權(quán)上升為憲法權(quán)利對待。他認為請愿權(quán)既具有消極的性質(zhì)（自由），有具有積極的性質(zhì)（請求權(quán)）。當代法學(xué)家曼哥爾特等人努力倡導(dǎo)請愿權(quán)是具有能動性質(zhì)的參政權(quán)利，請愿者享有要求官方對其請愿作出決定（回答、通知）的權(quán)利，這一觀念已經(jīng)深入人心。學(xué)術(shù)界的理論研究對于實定法逐漸產(chǎn)生了影響。

　　德國聯(lián)邦議會議事規(guī)則第9章第113條規(guī)定，請愿的處理方法由議長或其代理人通知請愿人。此條規(guī)定便是在接受學(xué)界意見的基礎(chǔ)上制定的。

　　針對德國基本法第17條規(guī)定，任何人都有權(quán)單獨的或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機構(gòu)和議會提出書面申請。學(xué)術(shù)界及各界有關(guān)人士不斷呼吁修改憲法進一步明確保障請愿權(quán)。1991年5月23日德國基本法的憲法修正案第17條規(guī)定，任何人都有權(quán)利以個人或同其他人共同的方式向管轄機關(guān)及議會提出請愿、陳述苦情，并享有要求附有理由的回答的權(quán)利。該條修正案借鑒了魏瑪憲法的經(jīng)驗，將請愿權(quán)進一步明確實定法化為憲法權(quán)利。

　　德國聯(lián)邦議會的請愿機構(gòu)的組織體制由一局四科構(gòu)成。中央事務(wù)局負責(zé)處理原則問題和請愿的事前審查會議的準備工作等；請愿第1科負責(zé)處理有關(guān)外務(wù)、內(nèi)務(wù)、交通、國土計劃、建設(shè)、都市建設(shè)等方面的請愿；第2科負責(zé)處理有關(guān)財務(wù)、經(jīng)濟、防衛(wèi)、經(jīng)濟協(xié)力、總統(tǒng)府等方面的請愿；第3科負責(zé)處理涉及保健、家庭、老人、婦女、青少年、勞動、社會秩序等方面的請愿；第4科負責(zé)處理有關(guān)司法、郵政、電訊、聯(lián)邦總理府方面的請愿。兩德統(tǒng)一后，請愿急劇增加。每年聯(lián)邦議會的請愿部門所處理的請愿約2萬件。而該請愿部門人員只有70人。其中20人是學(xué)法學(xué)出身的高級公務(wù)員。隨著請愿增加，請愿機構(gòu)的組織體制將會得到加強。正如施克（r

　　schick）所說：「現(xiàn)在有必要成立請愿第5科，根據(jù)情況還將出現(xiàn)第6科�！沟聡�聯(lián)邦議會請愿機構(gòu)的擴大和人員補充已勢在必行。

　　德國聯(lián)邦議會的請愿處理程序主要由以下法律加以規(guī)定：1949年的聯(lián)邦共和國基本法；1975年關(guān)于聯(lián)邦議會請愿委員會權(quán)限的法律；1980年聯(lián)邦議會議院規(guī)則；

　　1989年請愿委員會關(guān)于請愿和苦情處理的諸原則。這些法律中有關(guān)請愿處理的規(guī)定構(gòu)成聯(lián)邦議會請愿法體系。

　　德國聯(lián)邦議會的請愿處理程序大致可分為以下環(huán)節(jié)：請愿登記；向請愿者表明受理確認；根據(jù)聯(lián)邦議會管轄權(quán)所做事前審查，包括審查請愿形式和內(nèi)容以及處理非請愿（明確不允許的請愿及不適宜由聯(lián)邦議會審議的請愿）；由聯(lián)邦議會議長托付請愿委員會或管理專門委員會；由委員會進行審查審議；作出有關(guān)請愿處理的本會議的決議；由聯(lián)邦議會議長或其代理人向請愿者報告處理情況。這些環(huán)節(jié)大致體現(xiàn)在1970年議會規(guī)則中。1975年作了少許改革，主要是擴大了請愿委員傳播管轄權(quán)。1975年改革反映在1980年聯(lián)邦議會議院規(guī)則中。根據(jù)1980年規(guī)則，請愿委員會擁有請愿權(quán)處理的管轄獨占權(quán)。就處理程序而言，依然包括登記、確認、分類、托付、審議、決定、通知諸環(huán)節(jié)。

　　德國聯(lián)邦議會的的請愿委員會屬常設(shè)機構(gòu)，其地位由憲法作出規(guī)定（基本法第45條）。請愿委員會事務(wù)局在請愿處理方面，特別是事前審查方面發(fā)揮重要作用。

　　請愿能否成為聯(lián)邦議會最終審議對象，關(guān)鍵取決于事務(wù)局的決定。有些請愿在事務(wù)局審查階段即已處理，諸如提供助言、信息、指示、送付資料等方面的請愿；有些不適宜于聯(lián)邦議會審議的請愿包括涉及司法終審的請愿或應(yīng)向州議會托付的請愿均由事務(wù)局作出決定。據(jù)統(tǒng)計，1976年12月14日至1978年12月31日的請愿處理表明，助言、信息、指示、資料等方面的請愿占28.29%；不能處理或不宜處理的占15.5%；向?qū)ｉT管轄委員會托付的占2.46%；向州議會托付的占31.61%。共計77.68%的請愿被事務(wù)局排除在請愿委員會之外，無需由聯(lián)邦議會作出決定。由于事務(wù)局的事前審查權(quán)過大，學(xué)術(shù)界已提出批評，認為此種審查方式違憲。

　　從1986－1989年的請愿處理情況來看，不能審查和受理的件數(shù)占總件數(shù)的35.5%。5年間總件數(shù)為63112件，其中不能受理和審查的為22412件。請愿總件數(shù)的64%成為受理審查的對象，即受到實質(zhì)性審查。所謂不能受理和審查的請愿也受到形式性審查。所謂不能受理和審查的請愿也受到形式審查，主要由事務(wù)局負責(zé)。請愿處理機關(guān)的「誠實處理義務(wù)」越來越受到各方面的重視。

　　請愿處理結(jié)果要通知請愿者，并且必須說明理由。原則上受理機關(guān)負有就請愿處理結(jié)果說明理由的義務(wù)。

　　值得注意的是，德國聯(lián)邦議會處理請愿不適用「會期不繼續(xù)原則」。上屆會議未審議完的請愿不因會議結(jié)束而成為廢案，可由下屆會議繼續(xù)處理。根據(jù)1990年修改的聯(lián)邦議會議院規(guī)則第125條規(guī)定，議會被選期間終了時全部議案須處理完畢，但此原則不適用于有關(guān)請愿的議案。

　　請愿委員會處理請愿的方式實行多數(shù)決定制，但委員會中的少數(shù)派還可以在本會大會上提出問題。這有利于確保實現(xiàn)請愿處理的實質(zhì)化。如何保障少數(shù)者權(quán)利的問題引起請愿委員會和議會成員的重視。綠黨于1987年曾提出保障少數(shù)者權(quán)利的問題，主張在委員會上失敗的少數(shù)派意見也應(yīng)得到議會的高度重視。

　　請愿如果作為法案向議會提出，該提案須有5%的議會議員署名。在德國，請愿經(jīng)由議員聯(lián)屬而成為法案的事情是經(jīng)常發(fā)生的。請愿的法案化制度有利于提高公眾參與立法決策的程度和增進國民的民主參與熱情。對于改善和加強立法機關(guān)的工作來說，請愿的法案化制度起到積極的促進作用。

　　六、日本請愿權(quán)的理論和制度

　�。ㄒ唬┤毡菊堅笝�(quán)理論

　　請愿權(quán)在人權(quán)體系中的法的性質(zhì)在日本學(xué)術(shù)界一直未有定論。第二次世界大戰(zhàn)以前，日本學(xué)術(shù)界對此項權(quán)利主要有兩種看法。一是認為此項權(quán)利屬于自由權(quán)。此說也稱為自由權(quán)說。二是認為請愿權(quán)是一項受益權(quán)。此說也稱為受益權(quán)說。二戰(zhàn)后隨著人權(quán)體系思想的豐富和完善，越來越多的學(xué)者逐漸將請愿權(quán)視作參政權(quán)的范疇。此為參政權(quán)說。如何認識請愿權(quán)的性質(zhì)，關(guān)鍵在于怎樣看待和劃分基本人權(quán)體系。不同的學(xué)說觀點反映出對基本人權(quán)體系及其分類的不同認識以及對不同種類權(quán)利的重視程度。

　　自由權(quán)說的主張者認為請愿權(quán)在本質(zhì)上不僅是向受理機關(guān)要求受理請愿的權(quán)

　　利，更主要的是人表達意愿的一項不可或缺的基本自由。自由權(quán)說的代表人物田口精一教授認為議會制度發(fā)達的條件下，請愿權(quán)具有鮮明的自由權(quán)屬性。議會制度、審判制度和行政救濟制度愈發(fā)達，國民愈可以利用請愿權(quán)直接參與民主政治的運作過程。然而，即使請愿權(quán)可以作為直接民主主義的政治手段來行使，請愿權(quán)也不同于作為主權(quán)者的國民參與決定共同體最終意思的參政權(quán)。田口精一強調(diào)請愿權(quán)既超過了受益權(quán)的范圍，也不同于參政權(quán)，而應(yīng)當視其為一項自由權(quán)。此說實際上低估了請愿權(quán)在實現(xiàn)民主憲政方面的重大意義和作用。

　　受益權(quán)說的主張者在戰(zhàn)前主要代表是美濃部達吉，他在《憲法撮要》（1930年第4版）一書中強調(diào)，請愿權(quán)的內(nèi)容只包括要求受理的權(quán)利。戰(zhàn)后受益權(quán)說的主要代表人物是杉原泰雄。杉原教授強調(diào)請愿權(quán)不僅是一項自由權(quán)，更主要的是一項自由權(quán)。在實踐中，請愿通常表現(xiàn)為一般大眾的政治行為，對于克服代議制的缺陷和發(fā)展直接民主主義固然有積極作用，但也不能因此視為參政權(quán)。杉原泰雄并不否定請愿權(quán)具有一定程度的參政權(quán)的功能或作用。但在基本權(quán)利分類上，他仍然主張將請愿權(quán)作為受益權(quán)對待。［6］

　　參政權(quán)說的主張永井憲一等人強調(diào)指出，代表民主制的缺陷非常明顯。代表無視民意的現(xiàn)象只有通過加強國民的請愿運動來逐漸克服。請愿在本質(zhì)上是保持當政者與被治者的自同性的國民的能動權(quán)利。國民通過行使請愿權(quán)可以積極參入國家意思的形成活動。永井憲一等人主張應(yīng)當對請愿權(quán)的參政權(quán)性質(zhì)給予高度的評價。［7］

　　如果說請愿權(quán)是一種參政權(quán)，那么它主要是一種直接參政權(quán)，而非間接參政權(quán)。根據(jù)渡邊久丸教授所作分類，間接參政權(quán)是指公務(wù)員選定權(quán)。直接參政權(quán)分為被動的決定權(quán)，包括公務(wù)員罷免權(quán)、最高法院法官國民審查權(quán)、針對特別法制定的國民投票權(quán)和憲法改正權(quán)等；能動的非決定權(quán)包括請愿權(quán)和條例制定改廢的直接請求權(quán)。此種劃分是根據(jù)日本憲法和地方自治法作出的。將請愿權(quán)視作能動的非決定權(quán)，這在認識上有很大提高。過去，學(xué)界一般將參政權(quán)視為有關(guān)國家意思形成的國民決定權(quán)。如果將參政權(quán)僅限定于國家意思決定權(quán)的范圍，則很難將請愿權(quán)視為參政權(quán)。請愿權(quán)的行使還不足以構(gòu)成對國家意思的決定。只有從廣義上理解參政權(quán)，才有利于正確認識請愿權(quán)與參政權(quán)的關(guān)系。持狹義參政權(quán)說的代表人物佐佐木總一即認為參政權(quán)是國民參加國家統(tǒng)治行動（意思）的成立的權(quán)利。［8］渡邊久丸提出的觀點可謂是廣義參政權(quán)說。參政權(quán)不僅涉及決定權(quán)，而且也涉及非決定權(quán)。請愿權(quán)的參政權(quán)性質(zhì)表現(xiàn)為對國家意思的能力的非決定方面。能動與被動的區(qū)別在于：被動的決定權(quán)是以一定的法的要件事實的存在為前提，而能動的非決定權(quán)則不必等待出現(xiàn)一定的法的要件事實以后才能行使。渡邊久丸提出的「能動的非決定權(quán)」概念對于認識請愿權(quán)的參政權(quán)性質(zhì)有著重要意義，他的請愿權(quán)理論將請愿權(quán)與參政權(quán)的研究向前大大推進了一步。［9］

　　（二）日本請愿權(quán)制度的發(fā)展

　　日本在明治時代，請愿即已制度化。盡管明治憲法所規(guī)定的請愿權(quán)還只是作為臣民的封建權(quán)利概念，即只是要求受理請愿的權(quán)利，但明治憲法下的請愿制度為后來的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。官府和民眾兩方面均對請愿權(quán)的行使養(yǎng)成認可的習(xí)慣。在明治憲法下，從第1屆帝國議會（1890年）至第92屆帝國議會（1947年），眾議院共受理請愿79925件，年平均受理1829件。同日本請愿制度相比較，中國的請愿制度已落后1XX年。日本明治憲法下的眾議院于第1屆國會（會期99天）即已受理1526件請愿。二戰(zhàn)前眾議院受理請愿件數(shù)最多的一年達5722件（第14屆通常國會）。

　　明治憲法時代，除憲法規(guī)定請愿外，1889年議院法、1925年眾議院規(guī)則、1921年貴族院規(guī)則、1917年請愿令等構(gòu)成比較完整的請愿法體系。

　　明治時期請愿制度形成和發(fā)展經(jīng)歷了幾個階段。第一階段為1868年至1880年。

　　此階段為獎勵建白時期。1868年明治新政府確立獎勵建言的政策，在京都設(shè)置目安箱。1869年在東京設(shè)立作為建言受理機關(guān)的待詔局，后改為待詔院，又改為集議院。同年10月制定建白處理規(guī)則。1872年改成「集議院建白受理規(guī)則」；1873年制成「左院建白受理規(guī)則」。建白規(guī)則的出現(xiàn)標志早期請愿制度產(chǎn)生。

　　1877年（明治XX年）6月，自由民權(quán)運動的代表人物岡健吉向天皇提出國會設(shè)立建白書，闡明自由民權(quán)運動綱領(lǐng)，抨擊政府彈壓言論自由等現(xiàn)象。隨之，請愿運動出現(xiàn)高潮。1880年3月愛國社在大阪召開第四屆大會，代表32縣8700人的代表114人出席，成立「國會期成同盟」，直接向天皇請愿要求開設(shè)國會。當時，元老院、太政官均拒絕受理國會開設(shè)運動提出的請愿書，理由是請愿不是建白，不符合建白受理規(guī)則。針對此事，自由民權(quán)運動的另一重要人物植木枝盛在《愛國志林》上發(fā)表文章論證「請愿的權(quán)理」。為鎮(zhèn)壓民眾請愿運動，政府于1880年4月制定集會案例，將一切集會結(jié)社的批準權(quán)置于警察的專斷下，從而進一步激化矛盾。同年，建白和請愿件數(shù)劇增，達到75件，是1867年以來件數(shù)最多的一年。同年11月，國會期成同盟在非合法的情況下于東京召開第二屆大會。此時盟員已發(fā)展到13萬人，形成強大的推動政治體制改革的力量，終于迫使天皇于1881年發(fā)布開設(shè)國會頒定憲法的詔敕。

　　從1868年建白政策確立，到1880年全國性請愿運動高潮，由建白規(guī)則發(fā)展成請愿規(guī)則已勢在必行。這一階段請愿權(quán)運動的發(fā)展表明，政府只有在國民強大的有組織的請愿運動的推動下才會作出讓步。國會期成同盟組織近30萬人的國會開設(shè)請愿署名運動對于推進政改發(fā)揮了巨大的作用。

　　第二階段為1881年至1889年。1881年國會開設(shè)請愿運動達到高潮后，天皇被迫頒詔開設(shè)國會，欽定憲法。但是政府對民眾運動的鎮(zhèn)壓有增無減。1882年頒布了請愿規(guī)則。然而，該規(guī)則的宗旨不僅不是鼓勵和保障請愿，反而成為壓制大眾請愿運動和集會結(jié)社運動的立法對此。請愿規(guī)則對請愿活動加強了規(guī)制限制。1889年制定的大日本帝國憲法以及相應(yīng)的議院法在一定程度上將請愿權(quán)的實定法化向前大大推進了一步。盡管明治憲法所確認的是「臣民的請愿權(quán)」，但畢竟第一次在憲法上承認所有臣民都有請愿的權(quán)利，并確認議會受理請愿的制度。從鼓勵建言建白到承認請愿權(quán)，這一發(fā)展體現(xiàn)出自由民權(quán)運動的努力和影響。

　　第三階段是從1890年到1947年。這是明治憲法下的請愿制度逐漸運轉(zhuǎn)階段。由于現(xiàn)代議會民主制度還未真正確立，在天皇主權(quán)體制下，國民請愿權(quán)的行使依然在不同時期受到政府不同程度的壓制。特別是大正6年頒布的請愿令將請愿對象僅局限于行政作用領(lǐng)域，并禁止向天皇直訴。請愿令實質(zhì)上將請愿等同于亂請，對諸多請愿行為和方式付以嚴厲懲罰措施。

　　第四階段是從1947年現(xiàn)行憲法頒布至今。隨著現(xiàn)代議會民主制的確立和發(fā)展，請愿權(quán)被認為是作為主權(quán)者的國民所固有的基本人權(quán)。在這一階段，民主主義的請愿法體系逐漸得以確立，并同戰(zhàn)前的請愿制度斷絕了聯(lián)系。但明治憲法下請愿制度的影響并非已完全清除。諸如議員介紹制度等顯然反映出戰(zhàn)前有關(guān)制度的影響。同戰(zhàn)前相比，戰(zhàn)后請愿制度使請愿權(quán)真正成為國民的參政權(quán)；在請愿方法方面，已「平穩(wěn)」請愿方法取代過去「遵守相當敬禮」的方法；改變了過去不受理對司法審判的請愿的做法，法院成為受理請愿機關(guān)；根據(jù)現(xiàn)行請愿法則，請愿手續(xù)已經(jīng)簡化，便于請愿權(quán)的行使；擴大了請愿事項的范圍，皇室關(guān)系和憲法修改等均已納入請愿范圍；廢除和取消了各種罰則規(guī)定，確保請愿者無后顧之憂。所有這些成果，均是日本人民經(jīng)過大半個世紀的斗爭和努力所取得的。從明治維新時期爭取言論自由和政治權(quán)利開始，到建立現(xiàn)代憲政請愿制度，日本人民付出的代價是巨大的，然而斗爭成果也足以令人欣慰。同日本相比，中國從戊戌變法開始至今，已有100多年，依然距離建立現(xiàn)代請愿制度還有漫長的道路要走。其中，有許多沉痛教訓(xùn)值得認真總結(jié)。

　　（三）戰(zhàn)后的日本請愿權(quán)制度

　　戰(zhàn)后日本國憲法第16條規(guī)定，任何人都享有請愿權(quán)，可就損害救濟、公務(wù)員罷免、法律法令及規(guī)則的制定、廢止和修正等事項而進行請愿，不受差別待遇。憲法的原則性規(guī)定在請愿法、國會法、參眾議院規(guī)則、監(jiān)獄法及其實施規(guī)則、地方自治法、都道府縣市町村議會會議規(guī)則等法律中均有所體現(xiàn)。

　　1947年施行的《請愿法》明確規(guī)定了請愿方式、請愿書的提出、處置、處理和禁止差別待遇。請愿須已書面形式提出，載明請愿者的姓名和住址。請愿書須向管轄請愿事項的官方公署提出。對天皇的請愿書須向內(nèi)閣提出。請愿事項管轄公署不明時，請愿書可向內(nèi)閣提出。請愿書若錯遞至非管轄官員，該官署須向請愿者指明所管官署，并將請愿書送付所管官署。所管官署須受理適法請愿，并誠實處理，任何人不因進行請愿而受到歧視待遇。

　　日本國會的請愿制度的特點之一在于對提出請愿書的嚴格限制。向參眾議院的請愿須經(jīng)議員介紹方能提出。請愿書由介紹議員簽名蓋章。請愿提出的議員介紹制度不利于民眾請愿權(quán)的充分實現(xiàn)。此種制度在其他先進國家是沒有的。未來日本請愿制度的改革恐怕首先要取消議員介紹制度對請愿權(quán)行使的限制。

　　日本參中兩院均有審查委員會負責(zé)審查請愿書，經(jīng)審查后方可由議會議決。委員會可以決定不將請愿交付議院會議議決。但如果有議員20人以上要求議決，委員會必須將請愿交付議院會議議決。各議院所采擇的請愿如需轉(zhuǎn)置內(nèi)閣，則須送付內(nèi)閣。內(nèi)閣須將請愿處理經(jīng)過每年向議院報告。

　　議長負責(zé)制作請愿文書表，并印刷后配付給各議院。請愿文書表須載明請愿者的姓名住所、請愿的要旨、介紹議員姓名、受理時間。數(shù)人聯(lián)署的請愿須載明聯(lián)署人姓名。同一議員若介紹數(shù)件同一內(nèi)容的請愿，請愿文書表須載明各請愿者姓名及請愿件數(shù)。議長在分發(fā)文書表的同時須托付給適當?shù)奈瘑T會。關(guān)于要求罷免法官的請愿，議長應(yīng)托付法官追訴委員會。

　　議長將請愿文書表托付委員會后，委員會應(yīng)將審查結(jié)果向議院報告。委員會決定是否需要將請愿交付議院的會議。如須提交議院會議，則應(yīng)區(qū)別為應(yīng)采擇與不應(yīng)采擇。應(yīng)采擇的請愿，如須向內(nèi)閣送付，則應(yīng)作附記說明。對于委員會決定不交付議院議會的請愿，如果自委員會報告日始，7日內(nèi)無議員20人以上要求向議院會議提交，則委員會的決定得以確定。至于陳請書，如議長認為必要，可送付適當?shù)奈瘑T會參考。

　　日本的國會請愿已有100多年歷史。從1947年到1977年眾院共受理請愿220521件，每年平均約7351件。就請愿事項看，同一事項的請愿件數(shù)最多的是有關(guān)反對日美安保條約的請愿，共1487件。戰(zhàn)后日本的國會請愿呈現(xiàn)出日常化、大眾化和大量化的趨向。近年向國會提出的請愿署名人數(shù)最多的是有關(guān)教育、消費稅、健康保險案問題的請愿。要求增加文教預(yù)算的教育請愿的「集約、提出集會」（1994年11月21日）已有2230萬人署名。1994年11月13日反對消費稅的國民大會集會請愿署名達142萬人。同年有關(guān)阻止批準力卜協(xié)定請愿署名超過350萬人；而關(guān)于要求國家補償被暴者援護法的請愿署名超過1000萬人。日本國民向國會提出請愿的運動日益高漲，參加人數(shù)越來越多，反映出國民主權(quán)者意識不斷提高。近年眾議院的請愿科每年要處理約10000件請愿。除個人請愿以外，大眾請愿也呈愈益上升的趨勢。大眾請愿運動與政黨活動緊密結(jié)合，請愿的政治色彩比較濃厚，幾乎各政治黨派都根據(jù)本黨派政治策略需要而不斷組織各種請愿活動。議會中的不同黨派議員根據(jù)自己的政治需要向議會介紹請愿，從而加強了與黨派活動的關(guān)系。

　　日本地方自治法進一步將請愿權(quán)同地方全民投票制度相結(jié)合。日本地方自治制度的特征之一是地方公共團體的住民對于條例的制定改廢、事務(wù)監(jiān)查、議會解散、議員和首長解職等事項享有直接請求權(quán)，在間接民主制中大量引入直接民主制要素。

　　1、關(guān)于條例的請求。根據(jù)地方自治法74條，如果占有權(quán)者總數(shù)的50分之1以上者聯(lián)名，其代表可以向首長提出請求制定或改廢條例。首長須直接公表請求的要旨，并于受理之日起20日以內(nèi)交議會付議；議會的議決結(jié)果須通知代表并公表。

　　2、關(guān)于監(jiān)查的請求（第5條）50分之1以上有權(quán)者聯(lián)名，其代表可向監(jiān)查委員提出請求對公共團體事務(wù)等的監(jiān)查。監(jiān)查委員須直接公表請求要旨，進行監(jiān)查。其結(jié)果須通知代表，并同時公表，并向議會及有關(guān)機關(guān)報告。

　　3、關(guān)于解散議會的請求（76－79條）有權(quán)者總數(shù)的3分之1以上者聯(lián)名，其代表可向選舉管理委員會提出請愿解散議會。選舉管理委員會直接公表請求要旨，并付諸選舉人投票表決。如過半數(shù)同意，的解散議會。

　　4、關(guān)于解職議員和首長的請求（80－84條）有權(quán)者1/3以上者聯(lián)名，其代表者可向選舉管理委員會提出請求解職議員和首長。選舉管理委員會須在有關(guān)區(qū)域內(nèi)直接公表請求要旨，并付諸住民投票。如過半數(shù)贊成解職，則有關(guān)議員和首長被解職。

　　5、關(guān)於解職役員的請求（86－88）：有權(quán)者總數(shù)1/3以上聯(lián)名，其代表可向地方公共團體首長提出解職副知事或助役、出納長或收入役、選舉管理委員、監(jiān)查委員或公安委員會委員。首長須直接公表請求要旨，并附議議會。議會議員2/3以上者出席，其中3/4以上者同意，則失去職務(wù)。

　　自《地方自治法》施行至1978年3月，請求權(quán)行使件數(shù)在全國約2300件。其中最多件數(shù)為關(guān)於條例制改的請求；其次是關(guān)於首長解職請求；再次是關(guān)於監(jiān)查請求和解散議會請求。

　　日本憲政經(jīng)驗表明，將請愿制度與住民公決制度相結(jié)合，是保證從憲政走向民主的重要途徑。

　　七、結(jié)束語

　　對中國、瑞士、德國和日本的請愿權(quán)制度進行比較，可以得出以下幾點結(jié)論：

　　1、完善中國請愿權(quán)制度的首要任務(wù)是要在憲法上明確規(guī)定保障公民的請愿權(quán)。在憲法沒有修改以前，可考慮根據(jù)現(xiàn)行憲法有關(guān)公民建議權(quán)、批評權(quán)等權(quán)利的原則性規(guī)定，先行制定請愿法，使公民請愿權(quán)制度法制化。

　　2、應(yīng)在各級人大常委會和各級政府建立專門的請愿受理機構(gòu)，可將現(xiàn)行信訪機構(gòu)按請愿權(quán)保障原則進行組織、程序、人員、職權(quán)等方面的改革，使之成為符合現(xiàn)代請愿權(quán)制度所要求的請愿受理機構(gòu)。

　　3、應(yīng)大力改善實施請愿權(quán)的政治行政環(huán)境。將請愿權(quán)保障機制同直接民主特別是縣市級地方民主的發(fā)展結(jié)合起來。在建立請愿權(quán)保障制度的同時，建立地方行政公決制度和公民投票制度，為21世紀中國民主憲政制度的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

　�。ㄔ�載《百年》1999年9月號）

　　1，參見goodrich, hambro and simons, charter of the unitad natons,1969

　　6，杉原泰雄〈請愿權(quán)〉，載田上穰治編《體系憲法學(xué)辭典》，青林書院新社1968年

　　7，永井憲一〈請愿權(quán)的現(xiàn)代意義〉，載《經(jīng)濟學(xué)季刊》第10卷2號（1961年3月）；〈請愿權(quán)的再評價〉，載《綜合法學(xué)》第44號（1962年3月）

　　8，佐佐木總一《日本國憲法論》，有斐閣，1953年

　　9，渡邊久丸《請愿權(quán)》，新日本出版社1995年版，第120頁

　　請愿權(quán)理論和制度比較研究