公共事件應(yīng)急預案編制與管理

　　1、前言

　　應(yīng)急預案，又稱應(yīng)急計劃，是針對可能的突發(fā)公共事件，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動、降低人員傷亡和經(jīng)濟損失而預先制定的有關(guān)計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事件類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事件后果及影響嚴重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急機構(gòu)與職責、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施(備)、 物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預先做出的具體安排，它明確了在突發(fā)公共事件發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束立后，誰負責做什么，何時做，以及相應(yīng)的策略和資源準備等。

　　編制應(yīng)急預案是我國"一案三制" 應(yīng)急體系建設(shè)工作中的重要內(nèi)容，也是突發(fā)公共事件應(yīng)急準備工作的基礎(chǔ)，我國《防洪法》、《抗震減災(zāi)法》、《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《傳染病防治法》等法律法規(guī)中均有明確規(guī)定。

　　國務(wù)院及其部門制定并實施了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》、 25件專項預案、80件部門預案和省級預案；各市、縣政府也大都制定了總體應(yīng)急預案;截至20xx年3月，我國己制訂各級應(yīng)急預案約2.4萬件，基本覆蓋各類突發(fā)公共事件，全國應(yīng)急預案體系基本形成，對提高我國應(yīng)對突發(fā)公共事件的整體水平具有重要意義。但由于我國應(yīng)急體系建設(shè)工作起步時間較短，在應(yīng)急預案編制過程中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在· 一些預案格式、內(nèi)容雷同，脫離本部門實際;預案文檔冗長，多則可達數(shù)百頁，查詢使用困難;不同層次、類型預案之間聯(lián)接融合性不夠，缺乏標準化交互程序;預案過于注重文本文件形式，而忽視培訓、演練等預案管理內(nèi)容;一些預案科技水平較低，先進技術(shù)方法應(yīng)用不夠。這些差距與問題在今后預案編制工作中應(yīng)引起在意。

　　2、編制應(yīng)急預案的基本認識

　　一是假定事件肯定發(fā)生。

　　制定應(yīng)急預案的一個重要前提是準備事件肯定發(fā)生，應(yīng)急管理可能涉及到預防、應(yīng)急響應(yīng)和事后調(diào)查處理與整改，但應(yīng)急預案的對象主要是在應(yīng)急響應(yīng)階段，即使是應(yīng)急準備工作也是強調(diào)針對事件發(fā)生的準備。預防是公共安全管理的基本原則，但不是應(yīng)急預案的特點、工作目標和主要內(nèi)容。

　　二是應(yīng)急事件具有不可預見性和嚴重破壞性。

　　突發(fā)公共安全事件是在難以預見情況下突然爆發(fā)，而且具有擴展、放大和激變的潛力，一旦失控可由事件轉(zhuǎn)化為危機，對國家政治、經(jīng)濟、社會秩序和人民生命與財產(chǎn)安全形成沖擊。應(yīng)急預案的對象不是日常工作中緊急的一般性問題，而是用常規(guī)管理無法應(yīng)對的不可預見和具有破壞性的 頂級事件。

　　三是應(yīng)急預案的重點是應(yīng)急響應(yīng)的指揮協(xié)調(diào)。

　　突發(fā)公共事件往往誘因復雜，形勢多變，激化迅速，而且其時間和空間分布范圍難以把握。幾乎每次重大事件應(yīng)急響應(yīng)活動都涉及到幾十個部門、上百個單位，少則百人，多則數(shù)萬人，還可能出現(xiàn)跨地區(qū)，甚至跨國境的復雜情況。從這個意義上講，每一次應(yīng)急響應(yīng)都是一個復雜開放的巨系統(tǒng)，使這個系統(tǒng)能夠快速、高效運行關(guān)鍵是多機構(gòu)的聯(lián)合指揮與協(xié)調(diào)。應(yīng)急預案的主要功能就是建立統(tǒng)一、有序、高效的運行機制。

　　四是應(yīng)急指揮的核心是控制。

　　從系統(tǒng)動力學觀點，公共安全事件的誘發(fā)、發(fā)展和演變是一個“能量”轉(zhuǎn)換的動力過程。應(yīng)急指揮的核心就是應(yīng)用反饋機制，合理應(yīng)用應(yīng)急力量和資源，把握時機，盡早切斷事故正效應(yīng)鏈，采取常規(guī)與非常規(guī)措施，如緊急狀態(tài)下的媒體導向和公共關(guān)系處理等，強化控制力度，防止事件向危機方向轉(zhuǎn)化，對己出現(xiàn)的危機，將其破壞力和影響范圍都控制在最低級別。

　　五是應(yīng)急預案應(yīng)覆蓋應(yīng)急準備、初級響應(yīng)、擴大應(yīng)急和應(yīng)急恢復全過程。

　　根據(jù)國外應(yīng)急管理經(jīng)驗和近年來我國“一案三制”工作實踐，普遍的認識是應(yīng)急預案不僅注重應(yīng)急響應(yīng)活動，還應(yīng)包括應(yīng)急準備和應(yīng)急恢復這兩部分為重要內(nèi)容，而且為了突出“第二反應(yīng)”和“屬地為主”的原則，應(yīng)急響應(yīng)活動須明確劃分為初級響應(yīng)和擴大應(yīng)急兩個階段。

　　六是預案只寫能做到的。

　　應(yīng)急預案與應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃有原則區(qū)別。應(yīng)急預案是應(yīng)急、活動的具體指導，應(yīng)急活動必須是以現(xiàn)有能力和資源為基礎(chǔ)。動員現(xiàn)有力量和整合存量資源成為應(yīng)急預案編制與實施的基本原則。未來建設(shè)目標和規(guī)劃內(nèi)容不應(yīng)列在應(yīng)急預案中。

　　七是強調(diào)預案的培訓、宣傳和演練。

　　針對預案目標與內(nèi)容的培訓、宣傳和演練是應(yīng)急預案管理的基礎(chǔ)，在美國國家應(yīng)急預案編制指南的前言中提出“沒有經(jīng)過培訓和演練的任何預案文件只是束之高閣的一紙空文”;“預案不僅是讓人看，更重要的是要在實踐活動中切實應(yīng)用”。應(yīng)急預案中列入的所有功能和活動都必須經(jīng)過培訓演練，包括切實提高領(lǐng)導干部在內(nèi)的各類應(yīng)急工作人員的意識和能力，熟悉和掌握應(yīng)急響應(yīng)程序和方法。在培訓和演練中發(fā)現(xiàn)的問題可以成為預案修改更新的參考。

　　3.預案基本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

　　3.1預案分類

　　各類潛在突發(fā)公共事件，其風險類型和規(guī)模有很大差異。因此，在編制應(yīng)急預案時應(yīng)當結(jié)合實際，做到重點突出，反映出本地區(qū)的主要事故風險，并合理地劃分各類預案的適用范圍，保證各類預案之間的無縫聯(lián)接。

　　預案的分類方法:如按行政區(qū)域可劃分國家級、省級、市級、區(qū)(縣) 和企業(yè)預案;按突發(fā)公共事件的類型，可劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等預案;按預案適用范圍和功能進行分類，如將城市的應(yīng)急預案可劃分為綜合預案、專項預案和現(xiàn)場預案以及單項預案。

　　3.1.1綜合預案

　　綜合預案也是總體預案，是預案體系的頂層設(shè)計，總體上闡述城市的應(yīng)急方針、政策、應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的職責，應(yīng)急行動的總體思路等。通過綜合預案可以很清晰地了解城市的應(yīng)急體系基本構(gòu)架及預案的文件體系，可以作為本部門應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)。

　　3.1.2專項預案

　　專項預案是針對某種具體、特定類型的緊急事件，例如危險物質(zhì)泄漏和某類自然災(zāi)害等的應(yīng)急響應(yīng)而制定。專項預案是在綜合預案的基礎(chǔ)上充分考慮了某特定危險的特點，對應(yīng)急的形式、組織機構(gòu)、應(yīng)急活動等進行更具體的闡述，具有較強的針對性。

　　3.1.3現(xiàn)場預案

　　現(xiàn)場預案是在專項預案的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況需要而編制，針對特定場所，通常是風險較大場所或重要防護區(qū)域等所制定的預案。例如，危險化學品事故專項預案下編制的某重大危險源的場內(nèi)應(yīng)急預案等。現(xiàn)場預案具有更強的針對性和對現(xiàn)場具體救援活動更具體的操作性。

　　3.1.4單項預案

　　單項預案是針對大型公眾聚集活動(例如經(jīng)濟、文化、體育、民俗、娛樂、集會等活動)和高風險的建設(shè)施工活動(例如城市人口高密度區(qū)建筑物的定向爆破、水庫大壩合攏、城市生命線施工維護等活動)而制定的臨時性應(yīng)急行動方案。預案內(nèi)容主要是針對活動中可能出現(xiàn)的緊急情況，預先對 相關(guān)應(yīng)急機構(gòu)的職責、任務(wù)和預防性措施做出的安排。

　　3.2預案的基本結(jié)構(gòu)

　　由于各類預案各自所處的行政層次和適用的范圍不同，其內(nèi)容在詳略程度和側(cè)重點上會有所差別，但都可以采用基于應(yīng)急任務(wù)或功能的“1+4” 預案編制結(jié)構(gòu)，即一個基本預案加上應(yīng)急功能設(shè)置、特殊風險預案、標準操作程序和支持附件構(gòu)成。

　　3.2.1基本預案

　　基本預案是對應(yīng)急、管理的總體描述。主要闡述被高度抽象出來的共性問題，包括應(yīng)急的方針、組織體系、應(yīng)急資源、各應(yīng)急組織在應(yīng)急準備和應(yīng)急行動中的職責、基本應(yīng)急響應(yīng)程序以及應(yīng)急預案的演練和管理等規(guī)定。

　　3.2.2應(yīng)急功能設(shè)置

　　應(yīng)急功能是對在各類重大事故應(yīng)急救援中通常都要采取的一系列基本的應(yīng)急行動和任務(wù)，如指揮和控制、警報、通訊、人群疏散、人群安置和醫(yī)療等。針對每一應(yīng)急功能應(yīng)確定其負責機構(gòu)和支持機構(gòu)，明確在每一功能中的目標、任務(wù)、要求、應(yīng)急準備和操作程序等。應(yīng)急預案中功能設(shè)置數(shù)量和類型要因地制宜。

　　3.2.3特殊風險管理

　　特殊風險管理是基于重大突發(fā)公共安全事件風險辨識、評價和分析的基礎(chǔ)上，針對每一種類型的特殊風險，明確其相應(yīng)的主要負責部門、有關(guān)支持部門及其相應(yīng)承擔的職責和功能，并為該類風險的專項預案的制定提出特殊要求和指導。

　　3.2.4標準操作程序

　　按照在基本預案中的應(yīng)急功能設(shè)置，各類應(yīng)急功能的主要負責部門和支持機構(gòu)須制定相應(yīng)的標準操作程序，為組織或個人履行應(yīng)急預案中規(guī)定的職責和任務(wù)提供詳細指導。標準操作程序應(yīng)保證與應(yīng)急預案的協(xié)調(diào)和一致性，其中重要的標準操作程序可作為應(yīng)急預案的附件或以適當?shù)姆绞揭�用。標準操作程序的描述�?yīng)簡單明了，一般包括目的與適用范圍、職責、具體任務(wù)說明或操作步驟，負責人員等。標準操作程序本身應(yīng)盡量采用活動檢查表形式，對每一活動留有記錄區(qū)，供逐項檢查核對時使用。己做過核對標記的檢查表，成為應(yīng)急活動記錄的一部分。標準操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒有接到上級指揮命令的情況下可在第一時間啟動，提高應(yīng)急響應(yīng)速度和質(zhì)量。

　　3.2.5支持附件

　　主要包括應(yīng)急救援支持保障系統(tǒng)的描述及有關(guān)附圖表，包括:通訊系統(tǒng);信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng);警報系統(tǒng)分布及覆蓋范圍;技術(shù)參考(后果預測和評估模型及有關(guān)支持軟件等) ;專家名錄;重大危險源登記表、分布圖等。

　　3.3應(yīng)急預案的基本內(nèi)容

　　應(yīng)急預案內(nèi)容一般由6個核心要素和23個二級要素構(gòu)成。這些要素既是編制預案的依據(jù)，也是預案評審的要點。

　　4.應(yīng)急預案的編制過程

　　應(yīng)急預案編制過程一般分為下面五個步驟：

　　一是成立預案編制小組。

　　這是應(yīng)急預案編制工作的重要環(huán)節(jié)，對實現(xiàn)應(yīng)急管理的基本原則具有很重要的作用，同時，為各個應(yīng)急部門提供了一個非常重要的協(xié)作與交流機會，有利于統(tǒng)一應(yīng)急各方的觀點和意見。預案編制小組的成員一般應(yīng)包括:行政首長或其代表，應(yīng)急管理部門；消防、公安、環(huán)保、衛(wèi)生、市政、醫(yī)院、醫(yī)療急救、衛(wèi)生防疫、 郵電、交通管理等有關(guān)部門；廣播、電視等新聞媒體;法律顧問、有關(guān)企業(yè)以及上級政府或應(yīng)急機構(gòu)代表和技術(shù)專家等。預案編制小組的成員確定后，須確定編制計劃，明確任務(wù)分工，保證預案編制工作的科學有序。

　　二是風險分析和應(yīng)急能力評估。風險分析是應(yīng)急預案編制的基礎(chǔ)。風險分析結(jié)果不僅有助于確定應(yīng)急工作重點，提供劃分預案編制優(yōu)先級別的依據(jù)，而且也為應(yīng)急、準備和應(yīng)急響應(yīng)提供必要的信息和資料。風險分析包括危險識別、脆弱性分析和風險評估。

　　危險識別:危險識別目的是識別可能存在的重大危險因素，分析本地區(qū)的地理、氣象等自然條件、工業(yè)和運輸、商貿(mào)、公共設(shè)施等的具體情況，總結(jié)本地區(qū)歷史上曾經(jīng)發(fā)生的重大事故，來識別出可能發(fā)生的自然災(zāi)害和重大事故等突發(fā)事件。

　　脆弱性分析要確定的是:一旦發(fā)生危險事故，最容易受到?jīng)_擊破壞的地區(qū)或單位，以及最可能出現(xiàn)波動或激變的環(huán)節(jié)。脆弱性分析結(jié)果應(yīng)提供下列信息:受事故或災(zāi)害嚴重影響的區(qū)域，以及該區(qū)域的影響因素(例如，地形、交通、風向等) ;預計位于脆弱帶中的人口數(shù)量和類型(例如，居民、職員、敏感人群醫(yī)院、學校、療養(yǎng)院、托兒所);可能遭受的財產(chǎn)破壞，包括基礎(chǔ)設(shè)施和運輸線路;可能的環(huán)境影響;可以標明最需要保護的地區(qū)、單位和人群。

　　風險評估:根據(jù)脆弱性分析的結(jié)果，評估突發(fā)公共事件發(fā)生時，造成破壞(或傷害)的可能性，以及可能導致的實際破壞(或傷害)程度。通�？赡軙�選擇對最嚴重的情況(頂級 事件)進行分析。風險分析可以提供下列信息:發(fā)生事故和環(huán)境異常的可能性，或同時發(fā)生多種緊急事故的可能性;對人造成的傷害類型(急性、延時或慢性的)和相關(guān)的高危人群; 對財產(chǎn)造成的破壞類型(暫時、可修復或永久的) ;以及對環(huán)境造成的破壞類型(可恢復或永久的)。

　　應(yīng)急能為評估:依據(jù)風險分析的結(jié)果，對已有的應(yīng)急、資源和應(yīng)急能力進行評估，包括城市和企業(yè)應(yīng)急資源的評估，明確應(yīng)急救援的需求和不足。應(yīng)急資源包括應(yīng)急人員、應(yīng)急設(shè)施(備)、裝備和物資等;應(yīng)急能力包括體制和機制運行狀況與人員的技術(shù)、經(jīng)驗和接受的培訓等，應(yīng)急能力評估還應(yīng)注意發(fā)現(xiàn)應(yīng)急體系中的缺陷和不足。編制預案時，應(yīng)當在評價與潛在危險相適應(yīng)的應(yīng)急資源和能力的基礎(chǔ)上，選擇最現(xiàn)實、有效的應(yīng)急策略。

　　三是編寫應(yīng)急預案

　　應(yīng)急預案的編制必須基于重大事故風險的分析結(jié)果、參考應(yīng)急資源需求和現(xiàn)狀以及有關(guān)法律法規(guī)要求。此外，預案編制時應(yīng)充分收集和參閱已有的應(yīng)急預案，以最可能地減小工作量和避免應(yīng)急預案的重復和交叉，并確保與其他相關(guān)應(yīng)急預案的協(xié)調(diào)和一致。

　　四是應(yīng)急預案評審與發(fā)布。

　　為保證應(yīng)急預案的科學性、合理性以及與實際情況的符合性，應(yīng)急預案必須經(jīng)過評審，包括組織內(nèi)部評審和專家評審，必要時請上級應(yīng)急機構(gòu)進行評審。應(yīng)急預案經(jīng)評審通過和批準后，按有關(guān)程序進行正式發(fā)布和備案。

　　五是應(yīng)急預案實施。

　　應(yīng)急預案的實施是應(yīng)急管理的重要工作。應(yīng)急預案實施包括:開展預案宣傳、進行預案培訓，落實和檢查各個有關(guān)部門職責、程序和資源準備，組織預案演練，使應(yīng)急預案有機地融入到公共安全保障工作之中，真正將應(yīng)急預案所規(guī)定的要求落到實處。應(yīng)急預案應(yīng)及時進行修改、更新和升級，尤其是在每一次演練和應(yīng)急響應(yīng)后，應(yīng)認真進行評審和總結(jié)，針對實際情況的變化以及預案中所暴露出的缺陷， 不斷地更新、完善，以持續(xù)地改進應(yīng)急預案文件體系。

　　工業(yè)發(fā)達國家的應(yīng)急預案編制工作己有至少幾十年的歷史，從形式和內(nèi)容上大致可劃分為三個發(fā)展階段: 一是二戰(zhàn)之后，以個別場所和單種事件為對象，強調(diào)過程控制為主的個例 預案;二是上世紀九十年代后，以確保社會安定為目標，以防災(zāi)、減災(zāi)為主要工作，在建立監(jiān)測和預警基礎(chǔ)上，以聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)為特征的綜合性預案; 從上世紀末到本世紀初這幾年，由于政府對危機管理認識深化和信息技術(shù)的巨大進步，應(yīng)急預案進入到以國家危機應(yīng)對體系為核心的標準化和數(shù)字化階段，使應(yīng)急預案更加強調(diào)全局意識，更加簡便、實用和高效。