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公共事件應(yīng)急預案編制與管理

發(fā)布時間:2021-10-10

公共事件應(yīng)急預案編制與管理

  1、前言

  應(yīng)急預案,又稱應(yīng)急計劃,是針對可能的突發(fā)公共事件,為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動、降低人員傷亡和經(jīng)濟損失而預先制定的有關(guān)計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事件類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事件后果及影響嚴重程度的基礎(chǔ)上,對應(yīng)急機構(gòu)與職責、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施(備)、 物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預先做出的具體安排,它明確了在突發(fā)公共事件發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束立后,誰負責做什么,何時做,以及相應(yīng)的策略和資源準備等。

  編制應(yīng)急預案是我國"一案三制" 應(yīng)急體系建設(shè)工作中的重要內(nèi)容,也是突發(fā)公共事件應(yīng)急準備工作的基礎(chǔ),我國《防洪法》、《抗震減災(zāi)法》、《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《傳染病防治法》等法律法規(guī)中均有明確規(guī)定。

  國務(wù)院及其部門制定并實施了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》、 25件專項預案、80件部門預案和省級預案;各市、縣政府也大都制定了總體應(yīng)急預案;截至20xx年3月,我國己制訂各級應(yīng)急預案約2.4萬件,基本覆蓋各類突發(fā)公共事件,全國應(yīng)急預案體系基本形成,對提高我國應(yīng)對突發(fā)公共事件的整體水平具有重要意義。但由于我國應(yīng)急體系建設(shè)工作起步時間較短,在應(yīng)急預案編制過程中也出現(xiàn)了一些問題,主要表現(xiàn)在· 一些預案格式、內(nèi)容雷同,脫離本部門實際;預案文檔冗長,多則可達數(shù)百頁,查詢使用困難;不同層次、類型預案之間聯(lián)接融合性不夠,缺乏標準化交互程序;預案過于注重文本文件形式,而忽視培訓、演練等預案管理內(nèi)容;一些預案科技水平較低,先進技術(shù)方法應(yīng)用不夠。這些差距與問題在今后預案編制工作中應(yīng)引起在意。

  2、編制應(yīng)急預案的基本認識

  一是假定事件肯定發(fā)生。

  制定應(yīng)急預案的一個重要前提是準備事件肯定發(fā)生,應(yīng)急管理可能涉及到預防、應(yīng)急響應(yīng)和事后調(diào)查處理與整改,但應(yīng)急預案的對象主要是在應(yīng)急響應(yīng)階段,即使是應(yīng)急準備工作也是強調(diào)針對事件發(fā)生的準備。預防是公共安全管理的基本原則,但不是應(yīng)急預案的特點、工作目標和主要內(nèi)容。

  二是應(yīng)急事件具有不可預見性和嚴重破壞性。

  突發(fā)公共安全事件是在難以預見情況下突然爆發(fā),而且具有擴展、放大和激變的潛力,一旦失控可由事件轉(zhuǎn)化為危機,對國家政治、經(jīng)濟、社會秩序和人民生命與財產(chǎn)安全形成沖擊。應(yīng)急預案的對象不是日常工作中緊急的一般性問題,而是用常規(guī)管理無法應(yīng)對的不可預見和具有破壞性的 頂級事件。

  三是應(yīng)急預案的重點是應(yīng)急響應(yīng)的指揮協(xié)調(diào)。

  突發(fā)公共事件往往誘因復雜,形勢多變,激化迅速,而且其時間和空間分布范圍難以把握。幾乎每次重大事件應(yīng)急響應(yīng)活動都涉及到幾十個部門、上百個單位,少則百人,多則數(shù)萬人,還可能出現(xiàn)跨地區(qū),甚至跨國境的復雜情況。從這個意義上講,每一次應(yīng)急響應(yīng)都是一個復雜開放的巨系統(tǒng),使這個系統(tǒng)能夠快速、高效運行關(guān)鍵是多機構(gòu)的聯(lián)合指揮與協(xié)調(diào)。應(yīng)急預案的主要功能就是建立統(tǒng)一、有序、高效的運行機制。

  四是應(yīng)急指揮的核心是控制。

  從系統(tǒng)動力學觀點,公共安全事件的誘發(fā)、發(fā)展和演變是一個“能量”轉(zhuǎn)換的動力過程。應(yīng)急指揮的核心就是應(yīng)用反饋機制,合理應(yīng)用應(yīng)急力量和資源,把握時機,盡早切斷事故正效應(yīng)鏈,采取常規(guī)與非常規(guī)措施,如緊急狀態(tài)下的媒體導向和公共關(guān)系處理等,強化控制力度,防止事件向危機方向轉(zhuǎn)化,對己出現(xiàn)的危機,將其破壞力和影響范圍都控制在最低級別。

  五是應(yīng)急預案應(yīng)覆蓋應(yīng)急準備、初級響應(yīng)、擴大應(yīng)急和應(yīng)急恢復全過程。

  根據(jù)國外應(yīng)急管理經(jīng)驗和近年來我國“一案三制”工作實踐,普遍的認識是應(yīng)急預案不僅注重應(yīng)急響應(yīng)活動,還應(yīng)包括應(yīng)急準備和應(yīng)急恢復這兩部分為重要內(nèi)容,而且為了突出“第二反應(yīng)”和“屬地為主”的原則,應(yīng)急響應(yīng)活動須明確劃分為初級響應(yīng)和擴大應(yīng)急兩個階段。

  六是預案只寫能做到的。

  應(yīng)急預案與應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃有原則區(qū)別。應(yīng)急預案是應(yīng)急、活動的具體指導,應(yīng)急活動必須是以現(xiàn)有能力和資源為基礎(chǔ)。動員現(xiàn)有力量和整合存量資源成為應(yīng)急預案編制與實施的基本原則。未來建設(shè)目標和規(guī)劃內(nèi)容不應(yīng)列在應(yīng)急預案中。

  七是強調(diào)預案的培訓、宣傳和演練。

  針對預案目標與內(nèi)容的培訓、宣傳和演練是應(yīng)急預案管理的基礎(chǔ),在美國國家應(yīng)急預案編制指南的前言中提出“沒有經(jīng)過培訓和演練的任何預案文件只是束之高閣的一紙空文”;“預案不僅是讓人看,更重要的是要在實踐活動中切實應(yīng)用”。應(yīng)急預案中列入的所有功能和活動都必須經(jīng)過培訓演練,包括切實提高領(lǐng)導干部在內(nèi)的各類應(yīng)急工作人員的意識和能力,熟悉和掌握應(yīng)急響應(yīng)程序和方法。在培訓和演練中發(fā)現(xiàn)的問題可以成為預案修改更新的參考。

  3.預案基本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

  3.1預案分類

  各類潛在突發(fā)公共事件,其風險類型和規(guī)模有很大差異。因此,在編制應(yīng)急預案時應(yīng)當結(jié)合實際,做到重點突出,反映出本地區(qū)的主要事故風險,并合理地劃分各類預案的適用范圍,保證各類預案之間的無縫聯(lián)接。

  預案的分類方法:如按行政區(qū)域可劃分國家級、省級、市級、區(qū)(縣) 和企業(yè)預案;按突發(fā)公共事件的類型,可劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等預案;按預案適用范圍和功能進行分類,如將城市的應(yīng)急預案可劃分為綜合預案、專項預案和現(xiàn)場預案以及單項預案。

  3.1.1綜合預案

  綜合預案也是總體預案,是預案體系的頂層設(shè)計,總體上闡述城市的應(yīng)急方針、政策、應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的職責,應(yīng)急行動的總體思路等。通過綜合預案可以很清晰地了解城市的應(yīng)急體系基本構(gòu)架及預案的文件體系,可以作為本部門應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)。

  3.1.2專項預案

  專項預案是針對某種具體、特定類型的緊急事件,例如危險物質(zhì)泄漏和某類自然災(zāi)害等的應(yīng)急響應(yīng)而制定。專項預案是在綜合預案的基礎(chǔ)上充分考慮了某特定危險的特點,對應(yīng)急的形式、組織機構(gòu)、應(yīng)急活動等進行更具體的闡述,具有較強的針對性。

  3.1.3現(xiàn)場預案

  現(xiàn)場預案是在專項預案的基礎(chǔ)上,根據(jù)具體情況需要而編制,針對特定場所,通常是風險較大場所或重要防護區(qū)域等所制定的預案。例如,危險化學品事故專項預案下編制的某重大危險源的場內(nèi)應(yīng)急預案等。現(xiàn)場預案具有更強的針對性和對現(xiàn)場具體救援活動更具體的操作性。

  3.1.4單項預案

  單項預案是針對大型公眾聚集活動(例如經(jīng)濟、文化、體育、民俗、娛樂、集會等活動)和高風險的建設(shè)施工活動(例如城市人口高密度區(qū)建筑物的定向爆破、水庫大壩合攏、城市生命線施工維護等活動)而制定的臨時性應(yīng)急行動方案。預案內(nèi)容主要是針對活動中可能出現(xiàn)的緊急情況,預先對 相關(guān)應(yīng)急機構(gòu)的職責、任務(wù)和預防性措施做出的安排。

  3.2預案的基本結(jié)構(gòu)

  由于各類預案各自所處的行政層次和適用的范圍不同,其內(nèi)容在詳略程度和側(cè)重點上會有所差別,但都可以采用基于應(yīng)急任務(wù)或功能的“1+4” 預案編制結(jié)構(gòu),即一個基本預案加上應(yīng)急功能設(shè)置、特殊風險預案、標準操作程序和支持附件構(gòu)成。

  3.2.1基本預案

  基本預案是對應(yīng)急、管理的總體描述。主要闡述被高度抽象出來的共性問題,包括應(yīng)急的方針、組織體系、應(yīng)急資源、各應(yīng)急組織在應(yīng)急準備和應(yīng)急行動中的職責、基本應(yīng)急響應(yīng)程序以及應(yīng)急預案的演練和管理等規(guī)定。

  3.2.2應(yīng)急功能設(shè)置

  應(yīng)急功能是對在各類重大事故應(yīng)急救援中通常都要采取的一系列基本的應(yīng)急行動和任務(wù),如指揮和控制、警報、通訊、人群疏散、人群安置和醫(yī)療等。針對每一應(yīng)急功能應(yīng)確定其負責機構(gòu)和支持機構(gòu),明確在每一功能中的目標、任務(wù)、要求、應(yīng)急準備和操作程序等。應(yīng)急預案中功能設(shè)置數(shù)量和類型要因地制宜。

  3.2.3特殊風險管理

  特殊風險管理是基于重大突發(fā)公共安全事件風險辨識、評價和分析的基礎(chǔ)上,針對每一種類型的特殊風險,明確其相應(yīng)的主要負責部門、有關(guān)支持部門及其相應(yīng)承擔的職責和功能,并為該類風險的專項預案的制定提出特殊要求和指導。

  3.2.4標準操作程序

  按照在基本預案中的應(yīng)急功能設(shè)置,各類應(yīng)急功能的主要負責部門和支持機構(gòu)須制定相應(yīng)的標準操作程序,為組織或個人履行應(yīng)急預案中規(guī)定的職責和任務(wù)提供詳細指導。標準操作程序應(yīng)保證與應(yīng)急預案的協(xié)調(diào)和一致性,其中重要的標準操作程序可作為應(yīng)急預案的附件或以適當?shù)姆绞揭。標準操作程序的描述?yīng)簡單明了,一般包括目的與適用范圍、職責、具體任務(wù)說明或操作步驟,負責人員等。標準操作程序本身應(yīng)盡量采用活動檢查表形式,對每一活動留有記錄區(qū),供逐項檢查核對時使用。己做過核對標記的檢查表,成為應(yīng)急活動記錄的一部分。標準操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后,即使在沒有接到上級指揮命令的情況下可在第一時間啟動,提高應(yīng)急響應(yīng)速度和質(zhì)量。

  3.2.5支持附件

  主要包括應(yīng)急救援支持保障系統(tǒng)的描述及有關(guān)附圖表,包括:通訊系統(tǒng);信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng);警報系統(tǒng)分布及覆蓋范圍;技術(shù)參考(后果預測和評估模型及有關(guān)支持軟件等) ;專家名錄;重大危險源登記表、分布圖等。

  3.3應(yīng)急預案的基本內(nèi)容

  應(yīng)急預案內(nèi)容一般由6個核心要素和23個二級要素構(gòu)成。這些要素既是編制預案的依據(jù),也是預案評審的要點。

  4.應(yīng)急預案的編制過程

  應(yīng)急預案編制過程一般分為下面五個步驟:

  一是成立預案編制小組。

  這是應(yīng)急預案編制工作的重要環(huán)節(jié),對實現(xiàn)應(yīng)急管理的基本原則具有很重要的作用,同時,為各個應(yīng)急部門提供了一個非常重要的協(xié)作與交流機會,有利于統(tǒng)一應(yīng)急各方的觀點和意見。預案編制小組的成員一般應(yīng)包括:行政首長或其代表,應(yīng)急管理部門;消防、公安、環(huán)保、衛(wèi)生、市政、醫(yī)院、醫(yī)療急救、衛(wèi)生防疫、 郵電、交通管理等有關(guān)部門;廣播、電視等新聞媒體;法律顧問、有關(guān)企業(yè)以及上級政府或應(yīng)急機構(gòu)代表和技術(shù)專家等。預案編制小組的成員確定后,須確定編制計劃,明確任務(wù)分工,保證預案編制工作的科學有序。

  二是風險分析和應(yīng)急能力評估。風險分析是應(yīng)急預案編制的基礎(chǔ)。風險分析結(jié)果不僅有助于確定應(yīng)急工作重點,提供劃分預案編制優(yōu)先級別的依據(jù),而且也為應(yīng)急、準備和應(yīng)急響應(yīng)提供必要的信息和資料。風險分析包括危險識別、脆弱性分析和風險評估。

  危險識別:危險識別目的是識別可能存在的重大危險因素,分析本地區(qū)的地理、氣象等自然條件、工業(yè)和運輸、商貿(mào)、公共設(shè)施等的具體情況,總結(jié)本地區(qū)歷史上曾經(jīng)發(fā)生的重大事故,來識別出可能發(fā)生的自然災(zāi)害和重大事故等突發(fā)事件。

  脆弱性分析要確定的是:一旦發(fā)生危險事故,最容易受到?jīng)_擊破壞的地區(qū)或單位,以及最可能出現(xiàn)波動或激變的環(huán)節(jié)。脆弱性分析結(jié)果應(yīng)提供下列信息:受事故或災(zāi)害嚴重影響的區(qū)域,以及該區(qū)域的影響因素(例如,地形、交通、風向等) ;預計位于脆弱帶中的人口數(shù)量和類型(例如,居民、職員、敏感人群醫(yī)院、學校、療養(yǎng)院、托兒所);可能遭受的財產(chǎn)破壞,包括基礎(chǔ)設(shè)施和運輸線路;可能的環(huán)境影響;可以標明最需要保護的地區(qū)、單位和人群。

  風險評估:根據(jù)脆弱性分析的結(jié)果,評估突發(fā)公共事件發(fā)生時,造成破壞(或傷害)的可能性,以及可能導致的實際破壞(或傷害)程度。通?赡軙x擇對最嚴重的情況(頂級 事件)進行分析。風險分析可以提供下列信息:發(fā)生事故和環(huán)境異常的可能性,或同時發(fā)生多種緊急事故的可能性;對人造成的傷害類型(急性、延時或慢性的)和相關(guān)的高危人群; 對財產(chǎn)造成的破壞類型(暫時、可修復或永久的) ;以及對環(huán)境造成的破壞類型(可恢復或永久的)。

  應(yīng)急能為評估:依據(jù)風險分析的結(jié)果,對已有的應(yīng)急、資源和應(yīng)急能力進行評估,包括城市和企業(yè)應(yīng)急資源的評估,明確應(yīng)急救援的需求和不足。應(yīng)急資源包括應(yīng)急人員、應(yīng)急設(shè)施(備)、裝備和物資等;應(yīng)急能力包括體制和機制運行狀況與人員的技術(shù)、經(jīng)驗和接受的培訓等,應(yīng)急能力評估還應(yīng)注意發(fā)現(xiàn)應(yīng)急體系中的缺陷和不足。編制預案時,應(yīng)當在評價與潛在危險相適應(yīng)的應(yīng)急資源和能力的基礎(chǔ)上,選擇最現(xiàn)實、有效的應(yīng)急策略。

  三是編寫應(yīng)急預案

  應(yīng)急預案的編制必須基于重大事故風險的分析結(jié)果、參考應(yīng)急資源需求和現(xiàn)狀以及有關(guān)法律法規(guī)要求。此外,預案編制時應(yīng)充分收集和參閱已有的應(yīng)急預案,以最可能地減小工作量和避免應(yīng)急預案的重復和交叉,并確保與其他相關(guān)應(yīng)急預案的協(xié)調(diào)和一致。

  四是應(yīng)急預案評審與發(fā)布。

  為保證應(yīng)急預案的科學性、合理性以及與實際情況的符合性,應(yīng)急預案必須經(jīng)過評審,包括組織內(nèi)部評審和專家評審,必要時請上級應(yīng)急機構(gòu)進行評審。應(yīng)急預案經(jīng)評審通過和批準后,按有關(guān)程序進行正式發(fā)布和備案。

  五是應(yīng)急預案實施。

  應(yīng)急預案的實施是應(yīng)急管理的重要工作。應(yīng)急預案實施包括:開展預案宣傳、進行預案培訓,落實和檢查各個有關(guān)部門職責、程序和資源準備,組織預案演練,使應(yīng)急預案有機地融入到公共安全保障工作之中,真正將應(yīng)急預案所規(guī)定的要求落到實處。應(yīng)急預案應(yīng)及時進行修改、更新和升級,尤其是在每一次演練和應(yīng)急響應(yīng)后,應(yīng)認真進行評審和總結(jié),針對實際情況的變化以及預案中所暴露出的缺陷, 不斷地更新、完善,以持續(xù)地改進應(yīng)急預案文件體系。

  工業(yè)發(fā)達國家的應(yīng)急預案編制工作己有至少幾十年的歷史,從形式和內(nèi)容上大致可劃分為三個發(fā)展階段: 一是二戰(zhàn)之后,以個別場所和單種事件為對象,強調(diào)過程控制為主的個例 預案;二是上世紀九十年代后,以確保社會安定為目標,以防災(zāi)、減災(zāi)為主要工作,在建立監(jiān)測和預警基礎(chǔ)上,以聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)為特征的綜合性預案; 從上世紀末到本世紀初這幾年,由于政府對危機管理認識深化和信息技術(shù)的巨大進步,應(yīng)急預案進入到以國家危機應(yīng)對體系為核心的標準化和數(shù)字化階段,使應(yīng)急預案更加強調(diào)全局意識,更加簡便、實用和高效。

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  • 突發(fā)公共事件道路運輸應(yīng)急預案(精選15篇)

    1.總則1.1編制目的快速、高效、安全實施道路交通事故救援工作,減少道路交通事故造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失,以及對社會、環(huán)境產(chǎn)生的不良影響,確保道路交通安全暢通、治安秩序良好,維護社會穩(wěn)定。...

  • 2023年學校突發(fā)公共事件應(yīng)急預案(通用16篇)

    一、工作目標1.普及各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防治知識,提高廣大師生員工的自我保護意識。2.完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息監(jiān)測報告,做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療。...

  • 突發(fā)公共事件醫(yī)療救援應(yīng)急預案范文(通用19篇)

    一、患者自殺的應(yīng)急預案及程序1、發(fā)現(xiàn)患者有自殺傾向時,立即報告護士長及主管醫(yī)生。2、檢查患者病室內(nèi)的環(huán)境,若發(fā)現(xiàn)私藏藥品、銳利器械等危險物品給予沒收;鎖好門窗,防止意外。3、告知家屬24小時監(jiān)護,不得離開。...

  • 關(guān)于突發(fā)公共事件應(yīng)急預案(通用15篇)

    一、安全工作領(lǐng)導小組組 長:副組長:成 員:二、安全事故預處置程序發(fā)生安全事故,第一責任人要在第一時間內(nèi),到現(xiàn)場負責領(lǐng)導和指揮。首先做好人、財、物的搶救和疏散工作。第二,組織人員保護現(xiàn)場。...

  • 應(yīng)急預案