全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃工作已經(jīng)啟動(dòng)，預(yù)計(jì)在明年年底完成。這顯示，空間規(guī)劃的概念正躍上政府政策的前臺(tái)。在越來越強(qiáng)調(diào)政府管理體制改革和強(qiáng)化公共服務(wù)性職能的前提下，由眾多中央部委參與的這一規(guī)劃，值得期待。
重視空間資源與要素的合理引導(dǎo)與調(diào)控
我國(guó)區(qū)域發(fā)展的基本格局是沿海發(fā)達(dá)、內(nèi)地落后；南方興盛、北方薄弱。珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲原本也是資源與環(huán)境承載能力較強(qiáng)的區(qū)域，但現(xiàn)在卻日益面臨環(huán)境與資源的嚴(yán)重約束，如交通堵塞、土地短缺、污染加重、勞動(dòng)力成本上升。一些地方形容河流的污染甚至有“七十年代淘米洗菜，八十年代引水灌溉，九十年代污染覆蓋，新的世紀(jì)生態(tài)破壞”之說。但與此同時(shí)，許多產(chǎn)業(yè)稀疏區(qū)域卻缺乏資本驅(qū)動(dòng)，甚至一些有潛力區(qū)域的港口、土地、勞動(dòng)力資源未發(fā)揮應(yīng)有的增長(zhǎng)作用。為實(shí)現(xiàn)更有效的增長(zhǎng)效率，又體現(xiàn)政府倡導(dǎo)的區(qū)域公平，應(yīng)該重視空間資源與要素的合理引導(dǎo)與調(diào)控，走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展。
編制全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃，就是要根據(jù)各地的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿�，制訂出來的全�?guó)功能區(qū)域規(guī)劃，將明確劃分優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，有疏散、有集聚、有禁止、有限制地對(duì)資源與要素加以引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素在區(qū)域空間的合理配置。
優(yōu)化開發(fā)區(qū)是對(duì)過密區(qū)域進(jìn)行調(diào)控，通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和要素?cái)U(kuò)散；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是對(duì)資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、現(xiàn)有開發(fā)密度還不高、發(fā)展?jié)摿薮蟮膮^(qū)域，加大開發(fā)力度。
濱海新區(qū)無疑符合重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；禁止開發(fā)區(qū)是指對(duì)像自然保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)地這樣的區(qū)域禁止開發(fā)，防止對(duì)資源與環(huán)境的破壞；而限制開發(fā)區(qū)是指對(duì)生態(tài)脆弱、資源環(huán)境承載能力較弱的區(qū)域，在開發(fā)規(guī)模與步驟上加以限制，以防范大規(guī)模地開發(fā)引致生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)一步失衡。
世界許多國(guó)家都重視以區(qū)域規(guī)劃引導(dǎo)區(qū)域開發(fā)，如日本從1962年到1998年間制訂過五次全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃。
我國(guó)許多政府部門都有制定規(guī)劃的權(quán)限，但是，規(guī)劃的總效率很低。比如雖有多頭規(guī)劃，但規(guī)劃之間互不銜接，缺乏理論與政策的一致性和連貫性；規(guī)劃的分口制定使得政府部門橫向溝通困難，不利于整體經(jīng)濟(jì)決策。許多時(shí)候，開發(fā)的不協(xié)調(diào)往往源于規(guī)劃的不協(xié)調(diào)；多頭規(guī)劃導(dǎo)致多頭審批，降低政府行政效率，并產(chǎn)生大量的尋租現(xiàn)象。這樣的規(guī)劃體制與規(guī)劃結(jié)構(gòu)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧吞岣哒芾硇实姆较虿幌噙m應(yīng)，有必要加以改革。
此次規(guī)劃最引人注目之處，正在于是其跨越中央部委的多個(gè)部門，是一次大規(guī)模的集體行動(dòng)。從規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員上，我們可以管窺此次功能區(qū)域規(guī)劃的走向。在規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)與副組長(zhǎng)單位中，除了財(cái)政部以外，其余的三個(gè)部委分別是國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部和國(guó)土資源部，而這三個(gè)部門都是政府中最為重要的規(guī)劃部門�？梢栽O(shè)想，此次規(guī)劃會(huì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等在空間上的結(jié)合。需要加以指出的是，從多頭規(guī)劃走向規(guī)劃合一，再?gòu)囊?guī)劃合一走向職能合一，是規(guī)劃體制改革的要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下新型政府管理體制建立的要求，對(duì)此應(yīng)保持期待。
盡快確定規(guī)劃的思路與相關(guān)概念
當(dāng)前緊要的是，對(duì)規(guī)劃的思路與相關(guān)概念盡快加以確定。這里，筆者羅列了以下幾類關(guān)系：一是基本功能區(qū)與非基本功能區(qū)的關(guān)系。按照有關(guān)部門的界定，基本功能區(qū)占國(guó)土面積的20%強(qiáng)，非基本功能區(qū)占更大范圍，如何協(xié)調(diào)基本功能區(qū)與非基本功能區(qū)之間的關(guān)系，是一個(gè)在規(guī)劃實(shí)踐上需要盡快做出解釋的問題。
二是中央政府的功能區(qū)規(guī)劃與地方持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。
功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)既有利于國(guó)家未來的區(qū)域調(diào)控，又有利于地方的可持續(xù)發(fā)展。特別是，對(duì)禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域的地方政府來說，財(cái)政收入本來較弱，要改變地方政府重產(chǎn)值輕效率的行為，就需要在政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面重建標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，因而有必要超前研究相關(guān)的配套性政策。如果沒有相應(yīng)的配套政策，可能會(huì)出現(xiàn)國(guó)家列為限制甚至禁止開發(fā)的區(qū)域，而當(dāng)?shù)氐胤皆谝?guī)劃時(shí)有可能將其列為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。
三是合理疏導(dǎo)與有效集聚的關(guān)系。在區(qū)域發(fā)展上改變疏密不均的現(xiàn)象，會(huì)涉及過密區(qū)域的合理疏導(dǎo)。但對(duì)于有良好配套基儲(chǔ)能夠發(fā)揮集群作用的原有投資和新增投資，應(yīng)該考慮促使企業(yè)繼續(xù)發(fā)揮其集聚、集中和集群作用，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的效率。
四是對(duì)開發(fā)的內(nèi)容進(jìn)行界定。功能區(qū)的規(guī)劃以是否繼續(xù)開發(fā)、如何開發(fā)為主導(dǎo)，但是工業(yè)開發(fā)、商業(yè)開發(fā)還是農(nóng)業(yè)開發(fā)，對(duì)資源與環(huán)境的要求有所不同，不能一概而論。比如就自然保護(hù)區(qū)來說，毫無疑問屬于工業(yè)禁止開發(fā)區(qū)，但是旅游、飲食、探險(xiǎn)、甚至特色農(nóng)業(yè)等既有利于為持續(xù)性保護(hù)積累資金和增加就業(yè)，又有利于合理利用資源以滿足游客需求的項(xiàng)目，可以在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上適度開發(fā)。
